非政府組織參與京都議定書制訂及其影響

候變遷綱要公約》，並於 1994 年開始生效，之後締約方會議隨即展開 議定書制訂之談判作業，以落實公約之執行，本節主要探討在《京都 議定書》協商談判過程中，非政府組織實際參與情形及其是否對談判 結果造成影響。

壹、第一階段談判會議與非政府組織之參與

第一階段期間係指 1995 年至 1997 年止，其主要過程是完成《京 都議定書》之制訂。因 1992 年制訂的《氣候變遷綱要公約》條文內 容只是提供一個基本的法律架構，無法滿足它在第 2 條所揭示「將大 氣中溫室氣體之濃度，穩定在防止氣候系統受到危險的人為干擾的程 度上」之預期目標。

因此，在公約 1994 年 3 月生效後，第 1 次締約方會議(COP1)於 1995 年 3 月召開，要求各締約國展開談判，至 1997 年前完成議定書 之制訂，其具體內容主要針對 2000 年後溫室氣體減排應達之目標。

45 在此期間亦成立負責議定書起草之「柏林授權特設小組」，而《京 都議定書》最終於 1997 年 12 月召開之第 3 次締約方會議(COP3)中通 過完成，總計自 1995 年 8 月至 1997 年 12 月止，「柏林授權特設小組」

共召開 9 次會議，並歷經 2 次締約方會議（COP2 & COP3）。

參與第一階段《京都議定書》制訂與會人員，除來自各國代表之 外，其他包含聯合國相關單位及專門機構、政府間國際組織及非政府 組織代表；經統計，參與 1995 年 3 月第 1 次締約方會議(COP1)之非 政府組織有 172 個；⁴⁶1996 年 7 月第 2 次締約方會議(COP2)之非政府

45 United Nations Framework Convention on Climate Change, "Report of the Conference of Parties on Its First Session," June 6, 1995, FCCC/CP/1995/7/Add.1.

46 United Nations Framework Convention on Climate Change, "Report of the Conference of the Parties

組織有 104 個；⁴⁷而 1997 年 12 月第 3 次締約方會議(COP3)通過《京

資料來源：一、

United Nations Framework Convention on Climate Change

May 24, 1995, FCCC/CP/1995/7; October 29, 1996

二、作者自行整理與製表。

on its first session, held at Berlin from 28 March to 7 April 1995. Part one: Proceedings," May 24, 1995, FCCC/CP/1995/7.

47 United Nations Framework Convention on Climate Change, "Report of the Conference of the Parties on its second session, held at Geneva from 8 to 19 July 1996. Part One: Proceedings," October 29, 1996, FCCC/CP/1996/15.

48 United Nations Framework Convention on Climate Change, "Report of the Conference of the Parties on its third session, held at Kyoto from 1 to 11 December 1997. Part one: Proceedings," March 6, 1998, FCCC/CP/1997/7.

49 United Nations Framework Convention on Climate Change, "Documents: Ad Hoc Group on Berlin Mandate," https://unfccc.int/documents?f%5B0%5D=body%3A1896.

表 5-4 參與「柏林授權特設小組會議」之非政府組織數量

資料來源：一、

United Nations Framework Convention on Climate Change

"Documents: Ad Hoc Group on Berlin Mandate," https:// unfccc.int/

documents?f%5B0%5D=body%3A1896.

執行細節部分，進行第二階段的協商談判進程。

在締約方第二階段談判過程中，完成一些重要文件，例如 1998 年第 4 次締約方會議(COP4)的「布宜諾斯艾利斯行動計畫」(Buenos Aires Plan of Action)，2001 年 7 月第 6 次締約方會議(COP6)的「波昂 協議」(Bonn Agreement)，以及 2001 年 10 月在第 7 次締約方會議

50 United Nations Framework Convention on Climate Change, "Report of the Conference of the Parties on its fourth session, held at Buenos Aires from 2 to 14 November 1998. Part one: Proceedings,"

January 20, 1999, FCCC/CP/1998/16.

51 United Nations Framework Convention on Climate Change, "Report of the Conference of the Parties on its fifth session, held at Bonn from 25 October to 5 November 1999. Part one: Proceedings,"

December 21, 1999, FCCC/CP/1999/6.

52 United Nations Framework Convention on Climate Change, "Report of the Conference of the Parties on the first part of its sixth session, held at The Hague from 13 to 25 November 2000," April 4, 2001, FCCC/CP/2000/5.

53 United Nations Framework Convention on Climate Change, "Report of the Conference of the Parties on the second part of its sixth session, held at Bonn from 16 to 27 July 2001. Part one: Proceedings,"

September 25, 2001, FCCC/CP/2001/5.

54 United Nations Framework Convention on Climate Change, "Report of the Conference of the Parties on its seventh session, held at Marrakesh from 29 October to 10 November 2001. Part one: Proceedings ," January 21, 2002, FCCC/CP/2001/13.

55 United Nations Framework Convention on Climate Change, "Report of the Conference of the Parties on its eighth session, held at New Delhi from 23 October to 1 November 2002. Part one: Proceedings,"

March 28, 2003, FCCC/CP/2002/7.

56 United Nations Framework Convention on Climate Change, "Report of the Conference of the Parties on its ninth session, held at Milan from 1 to 12 December 2003. Part one: Proceedings," March 30, 2004, FCCC/CP/2003/6.

57 United Nations Framework Convention on Climate Change, "Report of the Conference of the Parties on its tenth session, held at Buenos Aires from 6 to 18 December 2004. Part one: Proceedings," April

所示。 資料來源：一、

United Nations Framework Convention on Climate Change

20, 1999, FCCC/CP/1998/16; December 21, 1999, FCCC/CP/1999/6;

April 4, 2001, FCCC/CP/2000/5; September 25, 2001, FCCC/CP/2001/5;

January 21, 2002, FCCC/CP/2001/13; March 28, 2003, FCCC/CP/2002/7;

March 30, 2004, FCCC/CP/2003/6; April 18, 2005, FCCC/CP/2004/10.

二、作者自行整理與製表。

18, 2005, FCCC/CP/2004/10.

圖 5-2 非政府組織參與京都議定書全程談判會議數量分布

資料來源：作者自行製圖。

参、非政府組織參與影響之評析

《氣候變遷綱要公約》於 1994 年 3 月開始生效後，國際社會隨 即展開議定書之制訂，以及部分條文後續執行細則之擬定，此階段之 協商談判不但費時且面臨諸多挑戰，不可否認的是，部分大國仍扮演 主導角色，且許多決議也是各締約國妥協之結果，雖是如此，若檢視 其談判過程，非政府組織在其中仍顯現出若干影響力，以下謹就非政 府組織參與此階段之影響，綜整如以下分析：

一、在溫室氣體減排目標方面

此階段的協商過程中，環境非政府組織對美國與歐盟兩個主要協 商者的立場形成，扮演很重要之角色。首先，美國在談判過程中，其 實原本只想含糊竉統地主張平穩溫室氣體濃度，並無明確指出減排目 標，然而當時美國副總統高爾在參加第 3 次締約方會議(COP3)與發表 演說時，卻脫稿指出他正在指示美國談判代表團在協商時，可以增加 更多的「彈性」(flexibility)，而在高爾演講之前，非政府組織發行刊 物「ECO」即呼籲美國應在談判中有更多的「彈性」空間，特別是在

它的減排目標上，隨後由兩位與高爾關係良好之美國非政府組織高層 人士，將此訊息傳達給他，也促成在他的演講出現「彈性」用詞。之 後，美國首度宣稱它將支持議定書上之減排目標，而非只是宣稱平穩 溫室氣體濃度。⁵⁸

其次，對於歐盟提出減排目標方面，環境非政府組織似乎也給予 它相當大的壓力，為達到更高的減排標準，環境非政府組織促使歐盟 提案平均減排比例為 15%，由於歐洲人相當在意環境非政府組織對他 們的評價，因此他們較有意願在此議題上，採取比以往更強烈的立場；

另一方面，這也是由於許多非政府組織同時在歐盟諸國國內不斷督促 所致。其結果，非政府組織與歐盟減排目標的共同立場反過來會對美 國形成壓力。⁵⁹

二、在排放交易方面

有關溫室氣體排放物交易之議題，也是締約國在此階段談判過程 中，一直爭論的問題所在。以美國為首的諸多工業化國家與團體主張 運用市場機制，在符合它們成本效益的情況下，能達到減排的承諾目 標，對於此，歐盟和隸屬氣候行動網絡之非政府組織以及發展中國家 卻持反對意見，因為它們認為工業化國家會藉由市場買賣機制迴避溫 室氣體減排責任。其實，即使非政府組織社群中，對排放交易議題也 出現過相對峙的主張，例如環球防衛(Environmental Defense)和自然資 源保護委員會(Natural Resources Defense Council)兩者與其他多數非 政府組織不同，則是支持交易機制的作法。據稱，其中環球防衛非政 府組織在《京都議定書》協商談判過程中，亦參與條文內容草稿之制

58 Michele M. Betsill, "Environment NGOs and the Kyoto Protocol Negotiation: 1995 to 1997," in Michele M. Betsill and Elisabeth Corell, eds., NGO Diplomacy: The Influence of Nongovernmental Organizations in International Environmental Negotiations (Cambridge: The MIT Press, 2008), pp.

53-54.

59 Ibid.

訂。⁶⁰

此外，隸屬氣候行動網絡之非政府組織試圖將排放交易將從協商 議程及議定書中移除，雖然無法成功，但至少讓交易規定無法立即獲 得締約國的同意，這主要是氣候行動網絡提出所謂「空話」(hot air) 論點，致使大家提高對排放交易的關心程度，而「空話」的說法，主 要是針對俄羅斯及烏克蘭等國，因它們當時經濟衰退，其溫室氣體排 放情況並不符合議定書中進行排放交易的條件，也將會在有關談判議 程中，形成潛在的漏洞。⁶¹

三、在碳匯方面

碳匯主要是藉由土地利用或變更及造林等作法，吸收大氣中的二 氧化碳以減少其存量。在議定書制訂的過程中，直至 1997 年 11 月才 成為談判的焦點，雖然許多國家支持將碳匯納入議定書規定條文中，

但歐盟、日本及諸多發展中國家則較關心排放總量與碳匯之間如何算 計等技術問題，另美、加、澳、紐等國則認為這將是另一項的「彈性」

要素，也就是符合它們的成本效益，能夠達到減排的目標。⁶²

然而，環境非政府組織卻試圖將此議題從談判議程中以及議定書 制訂內容中移除，因為它們認為有關碳匯計算之技術層面問題如無法 釐清，將無法有效地達到減排目標。雖然，非政府組織最終無法如願，

因《京都議定書》在其第 3 條第 3 款將同意各締約國採用碳匯，但由 於非政府組織在此議題已引起更多的關注，致使談判代表在計算議題 上因缺乏信任，因此無法達成共識。⁶³後續在 2001 年第 7 次締約方 大會議(COP7)中，有關碳匯之計算與執行細節才大致完成。

四、在遵約體制方面

60 Ibid, at p.56.

61 Ibid.

62 Ibid, at p.57.

63 Ibid.

第一場有關「遵約」之重要研習會(workshop)於 1999 年 10 月在 維也納舉行，在此次會議中，非政府組織「國際環境法中心」(Center for International Environmental Law, CIEL)與世界自然基金會聯合發 表一篇文章，文章內容為氣候機制之遵約體制設立一些要素，此外，

在之後一系列非正式的研習會中，他們與其他一些非政府組織的專業 人士針對遵約議題，發表他們的看法，而其中國際環境法中心與世界 自然基金會共同對遵約議題提出一種雙重途徑，即一種協助締約方遵 循減排承諾之「促進系統」(facilitative body)與一種具有司法特性之

「執行系統」(enforcement body)。⁶⁴而此種雙重途徑在 2001 年「馬 拉喀什協定」中被所有締約國所依循與認同。

另一個有關非政府組織和談判會議有關事項，則是來自與美國政 府同一陣線的環境防衛非政府組織，它與大多數環境非政府組織採取 的立場並不一致，在針對不遵約規定的懲罰措施上，原本歐盟主張對 第一期 2008 年至 2012 年期間未達成減排目標的締約國家，所採取的 制裁措施則是將未完成減排額度在下一期追加為 1.5 倍，但環境防衛 反對歐盟主張，並支持美國所提較寬鬆之追加 1.3 倍罰責，因它認為 這將較符合彈性原則，其結果，1.3 倍罰責主張並未引發太多爭論並 獲得締約國同意。⁶⁵

除以上所述之外，《京都議定書》第 12 條明訂「清潔發展機制」，

原是規範附件一國家與發展中國家之間的投資活動，以達溫室氣體減 排的目標，然而在同條第 9 款規定中指出，有關清潔發展機制的參與，

可包含「私有」和/或「公有」實體，並須遵照清潔發展機制執行理

可包含「私有」和/或「公有」實體，並須遵照清潔發展機制執行理