第五章 非政府組織參與氣候治理法制化及其影響
第四節 非政府組織參與巴黎協定制訂及其影響
此階段談判會議之召開主要是完成另一份新的全球氣候協議，以 取代《京都議定書》。期間歷經 2005 年蒙特婁會議(COP11)、2006 年 奈洛比會議(COP12)、2007 年峇里島會議(COP13)、2008 年波茲南會 議(COP14)、2009 年哥本哈根會議(COP15)、2010 坎昆會議(COP16)、
2011 年德班會議(COP17)、2012 年杜哈會議(COP18)、2013 年華沙會 議(COP19)、2014 年利馬會議(COP20)，直至 2015 年在法國巴黎會議 (COP21)中，完成另一份具有法律效力之重要國際文件，稱之為《巴 黎協定》，這也是聯合國在氣候變遷治理上，再度展現之成就。而本 節論述重點，主要在於本階段談判會議與新協定制訂之關聯性，以及 非政府組織參與情況和其影響所及。。
壹、後京都初始談判會議與非政府組織之參與
《巴黎協定》制訂之初始談判會議，主要是以 2007 年在印尼峇 里島舉行的第 13 次締約方會議(COP13)與 2009 年在丹麥哥本哈根舉 行之第 15 次締約方會議(COP15)為主。其中在第 13 次締約方會議中，
通過所謂「峇里島路線圖」，期盼在 2009 年完成後京都談判工作，並 制訂出新的氣候協議以取代《京都議定書》。67
原本倍受期望的哥本哈根締約方會議，卻因南北半球國家在減碳、
資金援助及氣候變遷責任歸屬等問題上認知差距過大，無法形成共識，
致使談判以失敗收場。雖然此次締約方會議的結果受到諸多的抨擊，
但會議中仍通過不具法律約束力之「哥本哈根協議」，其中內容包括 將全球氣溫控制在攝氏 2 度之內、要求締約方提交減排義務與目標、
要求發展中國家減排透明度、已開發國家提供長期資金支援、技術轉
67 United Nations Framework Convention on Climate Change ,"Report of the Conference of the Parties on its thirteenth session, held in Balifrom 3 to 15 December 2007," March 14, 2008, FCCC/
CP/2007/6/Add.1*.
移等項目，68均為往後《巴黎協定》之內容制訂，奠立重要根基。
由於哥本哈根會議之召開受到國際社會的關注與重視，若與之前 已舉行過的 14 次締約方會相較，其参與盛況可謂空前。據資料顯示，
出席該會人數高達 27,000 多個，69另一說法則是超過 30,000 人，70 以上如圖 5-3 所示。其中 10,000 多人為各國代表成員，並有 125 個國 家元首前往參加，而參與此次會議的非政府組織高達 794 個，代表成 員共計 12,048 人，71名單中則包括氣候行動網絡、地球之友、綠色和 平組織、環境防衛基金
、
德國看守協會、
塞拉俱樂部、斯德哥爾摩環 境研究所、世界自然基金會、
貝羅納基金會(
Bellona Foundation)、氣 候行動儲備方案（Climate Action Reserve, CAR）、自然資源保護委員 會(Natural Resources Defense Council, NRDC)以及來自台灣的永續能 源研究基金會等長期在環保或氣候議題上戮力而為的非政府組織。72 圖 5-3 第 1 至 15 次締約方會議所有参與人數比較一覽圖68 United Nations Framework Convention on Climate Change, "Report of the Conference of the Parties on its fifteenth session, held in Copenhagen from 7 to 19 December 2009," March 30, 2010, FCCC/CP/
2009/11/Add.1.
69 United Nations Framework Convention on Climate Change, "List of participants," March 16, 2010, FCCC/CP/2009/INF.1 (Part 2 & 3).
70 Dana R. Fisher, "COP-15 in Copenhagen: How the Merging of Movements Left Civil Society Out in the Cold," Global Environmental Politics, Vol.10, No.2, May 2010, pp.11-17.
71 Supra note 69.
72 Ibid.
貳、後續相關談判會議與非政府組織之參與 往巴黎之路」(The road to Paris)。75
總計從 2005 年第 11 次締約方會議起，至 2015 年第 21 次締約方
73 United Nations Framework Convention on Climate Change, "Report of the Conference of the Parties serving as the meeting of the Parties to the Kyoto Protocol on its seventh session, held in Durban from 28 November to 11 December 2011," March 15, 2012, FCCC/KP/CMP/2011/10/Add.1.
74 United Nations Framework Convention on Climate Change,"Report of the Conference of the Parties serving as themeeting of the Parties to the Kyoto Protocol on its eighthsession, held in Doha from 26 November to 8 December 2012 (1/CMP.8)," February 28, 2013, FCCC/KP/CMP/2012/13/Add.1.
75 范建得，〈自國際法觀點檢視歷次 COP 大會決議文之法律內涵或屬性〉，《清大國際氣候變遷發
展及法制研究室》，2015 年 4 月 2 日，http://namasnthu.blogspot.com/2015/04/cop.html.
76 United Nations Framework Convention on Climate Change,"List of participants," December 5, 2005, FCCC/CP/2005/INF.2 (Part 1 & 2).
77 United Nations Framework Convention on Climate Change,"List of participants," November 16, 2006, FCCC/CP/2006/INF.1.
78 United Nations Framework Convention on Climate Change, "List of participants," December 14, 2007, FCCC/CP/2007/INF.1 (Part 2).
792009 年第 15 次締約方會議有 794 個；802010 年第 16 次締約方會議
79 United Nations Framework Convention on Climate Change, "List of participants," December 11, 2008, FCCC/CP/2008/INF.1 (Part 2).
80 United Nations Framework Convention on Climate Change, "List of participants," March 16, 2010, FCCC/CP/2009/INF.1 (Part 2 & 3).
81 United Nations Framework Convention on Climate Change, "List of participants," December 10, 2010, FCCC/CP/2010/INF.1 (Part 3).
82 United Nations Framework Convention on Climate Change, "List of participants," December 8, 2011, FCCC/CP/2011/INF.3 (Part 2).
83 United Nations Framework Convention on Climate Change, "List of participants," December 7, 2012, FCCC/CP/2012/INF.2.
84 United Nations Framework Convention on Climate Change, "List of participants," November 21, 2013, FCCC/CP/2013/INF.4.
85 United Nations Framework Convention on Climate Change, "List of participants," December 12, 2014, FCCC/CP/2014/INF.2.
86 United Nations Framework Convention on Climate Change, "List of participants," December 11, 2015, FCCC/CP/2015/INF.3 (Part 3).
COP18 資料來源：一、
United Nations Framework Convention on Climate Change
,December
9, 2005, FCCC/CP/2005/INF.2 (Part 1 & 2); November 16, 2006,
圖 5-4 非政府組織參與巴黎協定全程談判會議數量分布
資料來源：作者自行製圖。
圖 5-5 非政府組織參與聯合國各階段氣候談判會議數量趨勢
資料來源：作者自行製圖。
除此之外，如前文所述，在國際會議召開之際，一些與會單位 或組織同時也會舉行與會議討論議題相關之演說、論壇或展覽等周邊 活動。依據聯合國相關統計資料顯示，自 1996 年第 2 次締約方會議
以來，非政府組織在後京都談判協商期間，舉行此類周邊活動之場次 達到最高峰，尤其在 2007-2015 年召開之第 13-21 次締約方會議時期，
幾乎每年都超過百場以上，居所有舉辦者之冠，88如圖 5-6 所示。由 此可見，非政府組織在正式會議以外，其參與場外之活動力亦相當活 躍。
圖 5-6 第 3 至 21 次締約方會議中非政府組織周邊活動統計
資料來源：United Nations Framework Convention on Climate Change, "Statistics on Side Events and Exhibits," https://unfccc.int/process- and-meetings/
parties-non- party-stakeholders/non-party-stakeholders/statistics-on-non- party-stakeholders/statistics-on-side-events-and-exhibits.
参、非政府組織參與影響之評析
此階段非政府組織在参與數量上大幅上升，代表公眾對氣候變遷 治理議題愈加重視，而部分非政府組織企圖在正式會議上主導某些談 判議題，卻無法如願，例如，在 2009 年 12 月第 15 次締約方會議在 召開之前，由獨立行動者聯盟（The League of Independent Activists,
88 United Nations Framework Convention on Climate Change, "Statistics on Side Events and Exhibits,"
https://unfccc.int/process-and-meetings/parties-non-party-stakeholders/non-party-stakeholders/statistics -on-non-party-stakeholders/statistics-on-side-events-and-exhibits.
IndyACT）、大衛·鈴木基金會(David Suzuki Foundation)、德國觀察組 織、綠色和平組織及世界自然基金會等非政府組織，擬定一份所謂《哥 本哈根氣候條約》(A Copenhagen Climate Treaty)，亦被稱為《NGO 哥本哈根條約》(NGO Copenhagen Treaty)。89其目的主要是在哥本哈 根締約方會議談判前，由非政府組織先行草擬新協議制訂之範本，並 提供給會議使用及討論，企圖影響協商談判之結果。但最終係由美國 與中國、印度、南非、巴西等四個大型新興國家共同完成「哥本哈根 協議」，並未採用非政府組織藍本。
雖是如此，它們依然採取一些行動或作為，在一些會議過程或在 談判結果上產生影響。例如，2007 年峇里島氣候談判會議在某個程 度上，就是非政府組織的一次勝利，因為非政府組織通過跨國環保活 動，在峇里島會議期間製造聲勢浩大的輿論壓力，迫使與會各國政府 正視氣變遷問題；其次，各種與環保有關的國際非政府組織在會前和 會議中，紛紛發表自己在全球氣候變遷和減排上的立場，推動各國政 府在峇里島會議上達成具體的減排協定；再者，非政府組織藉由網路，
將專業人士所提供的科學依據和資訊傳送給公眾，號召大家積極參與 減排和因應全球氣候變遷；最後，非政府組織運用公眾參與的非正式 途徑，強烈批評不願意主動推進會議決議的政府，最終促使會議於 2007 年 12 月 15 日通過了「峇里島路線圖」，獲得應有之成果。90
此外，氣候行動網絡於 2013 年華沙會議(COP19)中，針對適應、
89 非政府組織擬定之《哥本哈根氣候條約》，在減緩(mitigation)、調適(adaptation)、技術(technology) 與資金(finance)等 4 個方向規略出全球長期目標，即未來數十年內將帶領世界達到「零碳」
(zero-carbon)經濟。此條約試圖將全球升溫控制在攝氏 2 度之內，它的全球碳預算目標為：至 2020 年，全球所有溫室氣體產生的年度全球碳預算，將不能超過 361 億噸二氧化碳當量，大約等同於 1990 年的標準；至 2050 年，二氧化碳排放量應減少至 72 億噸當量，也就是應只有 1990 年標準 的 20%，請參閱"A Copenhagen Climate Treaty Version 1.0," A Proposal for a Copenhagen Agreement by Members of the NGO Community, June 2009, https://www.greenpeace.de/sites/www.greenpeace.de/
files/NGO_Treaty_Overview_0.pdf.
90 徐步華、葉江，〈淺析非政府組織在應對全球環境和氣候變化問題中的作用〉，《上海行政學院
學報》，第 12 卷第 1 期，2011 年 1 月，頁 81。
損失與損害等議題進行宣傳與政策推展工作，努力將該等議題嵌入到 氣候治理政策議程中，同時積極推進 1.5℃目標的政策討論，最終將 其納入《巴黎協定》之中。91
此階段周邊活動亦增加許多，為非政府組織製造更多教育大眾之 平台，以及與政府代表進行資訊交流或溝通機會，有助於非政府組織 影響他們 政策立場。根據 學者施洛德 (Heike Schroeder)和洛 弗爾 (Heather Lovell)針對《氣候變遷綱要公約》締約方會議協商所作的研 究指出，此種周邊活動與談判事項有某種程度上的直接關聯性。92許 多較知名的非政府組織經常是此類周邊活動的主要舉辦單位，例如綠 色和平組織、氣候行動網、貝羅納基金會、德國看守組織、地球之友、
青年非政府組織(Youth Non-Governmental Organizations)等，來自台灣 的慈濟基金會(Tzu-Chi Foundation)也經常出現其中。
綜合以上所述，從 2007 年「峇里島路線圖」設立開始，《氣候變 遷綱要公約》締約方會議隨即進行後京都協商談判，希望制訂出新的 全球協議，雖然歷經 2009 年哥本哈根會議之失敗收場，但最終於 2015 年完成《巴黎協定》，確立《京都議定書》2020 年到期後，國際社會 未來對抗氣候變遷之新走向。雖然，《巴黎協定》可謂是各國又一次 氣候合作的成就，不過相較於以往《氣候變遷綱要公約》或《京都議 定書》的協商談判，此階段非政府組織的參與程度大幅上揚度，尤其 至巴黎會議時達到高點，此亦說明氣候議題愈來愈受到公民團體或組 織關注。在過程中，部分非政府組希望主導一些談判議題，但受到挫 折，雖是如此，它們仍運用各種方式與力量來影響其他談判結果。
91李昕蕾、王彬彬，〈國際非政府組織與全球氣候治理〉，《國際展望》，2018 年第 5 期，頁 145。
92 Heike Schroeder and Heather Lovell, "The role of non-nation-state actors and side events in the international climate negotiations," Climate Policy, Vol.12, No.1, January 2012, pp.23-37.
第五節 小結
對非政府組織而言，國際會議是它們參與聯合國治理建制之重要 途徑，而不少聯合國所主導或舉辦的國際會議也提供非政府組織參與 的機會，而它們也經常藉以展現影響力，以達訴求目的。
從 1992 年《氣候變遷綱要公約》之通過，至 1997 年《京都議定 書》及 2015 年《巴黎協定》的相繼完成，聯合國氣候治理法制化暫
從 1992 年《氣候變遷綱要公約》之通過，至 1997 年《京都議定 書》及 2015 年《巴黎協定》的相繼完成，聯合國氣候治理法制化暫