第三章 聯合國氣候治理之法制化過程
第一節 緣起階段：世界氣候會議
世人對氣候變遷問題之關注，訴諸於國際社會進行討論並尋求共 識，主要緣自於第一屆世界氣候會議之召開，而此次會議可謂是全球 進行氣候治理之起端，本節主要探討第一次世界氣會議之召開起因與 其相關歷程，以及它後續所帶來之影響力。
壹、第一屆世界氣候會議之召開
1
960、70 年代國際間環保意識興起，其中聯合國於 1972 召開「人 類環境會議」(United Nation Conference on the Human Environment)，在全球進行環境保護合作的努力上，可被視為一個重要的里程碑。至 於氣候變遷議題，國際社會在尋求共識的行動上，則可溯自 1979 年 世界氣象組織主導籌辦的「第一屆世界氣候會議」(First World Climate Conference, WCC-1)。
實際上，在第一屆世界氣候會議召開之前，世界氣象組織已於 1960、70 年代執行多項與氣候議題相關之計畫。例如聯合國大會於 1961 年第 1721 號決議案籲請世界氣象組織與其他專門機構共同合作
發展大氣科學新科技，建立預測天氣與改造氣候之能力。4 這也促使 世界氣象組織於 1963 年啟動「世界天氣監視網」(World Weather Watch, WWW)，以及它與非政府組織「國際科學理事會」(International Council for Science, ICSU)於 1967 年共同成立「全球大氣研究計畫」(The Global Atmospheric Research Program, GARP)，其中「世界天氣監視 網」的目的，係確保各個國家能夠得到涵蓋全球性之各種的氣象資訊，
藉以預測天氣，以及作為改善經濟與防制因氣象造成天然災害之雙重 衡量，5 而「全球大氣研究計畫」則是著重在對大氣層運行之各個層 面的理論模式進行設計與測試，以及對大氣層進行觀察與試驗研究，
以提供理論模型進行設計與測試之所需資料。6此類行動與研究計畫，
皆對當時氣候變遷現象之深入了解有所助益。
再者，1970 年代初期全球許多地區出現了罕見的嚴重乾旱和其 他氣候異常現象，對全球糧食生產造成了嚴重影響，特別是 1973 年 非洲薩赫爾(Sahel)地帶旱災，造成數百萬人喪生。鑑於此，聯合國大 會於 1974 年召開第 6 次特別會議(the sixth special session of the General Assembly)，並要求世界氣象組織對氣候變遷進行研究，該組 織隨即成立「執行委員會氣候變遷專家小組」(Executive Committee Panel of Experts on Climatic Change)，在世界氣象組織於 1977 年所發 布該專家小組的研究報中，提出氣候變遷起伏的程度加劇，許多科學 家都認為當下或未來之各種形式的氣候變遷，人類的活動應負其責。
7之後，並由該組織主導籌辦，於 1979 年 2 月 12 日至 23 日在瑞士日 內瓦召開第一屆世界氣候會議，共有超過 50 個國家，350 位專家參
4 United Nations General Assembly, Resolution No.1721 (XVI), December 20, 1961, document A/4987.
5 Sir Arthur David, "Forty Years of Progress and Achievement: A Historical Review of WMO," World Meteorological Organization, 1990, pp.17-21.
6 Ibid, at pp.77-79.
7 World Meteorological Organization, "Technical Report by the WMO Executive Committee Panel of Experts on Climatic Change," WMO Bulletin, Vol.26, No.1, January 1977, pp.50-55.
與此會，會議中發表「世界氣候會議宣言」(World Climate Conference Declaration)。8該宣言主要訴請全世界國家：9
一、善盡使用人類現有之氣候知識(To take full advantage of Man's present knowledge of climate)；
二、採取步驟且顯著地增進該知識(To take steps to improve significantly that knowledge)；
三、前瞻及預防可能造成人類福祉不利影響之人為氣候變遷(To foresee and prevent potential man-made changes in climate that might be adverse to the well-being of humanity)。
除了諸多國家之專家與會之外，此次會議之合作單位計有聯合國 教科文組織、聯合國糧農組織、世界衛生組織、聯合國環境規劃署、
國際科學理事會及其他科學機構等，因此，第一屆世界氣候會議亦被 視為一場「氣候與人類的世界專家會議」(a world conference of experts on climate and mankind)。10
貳、世界氣候計畫之實行
第一屆世界氣候會議召開之主要成就，在於它對世人當下之氣候 知識，以及其與自然世界和人類社會的關係，提供了全面性的評估；
11除此之外，與會者對於氣候未來演化的看法達成共識，他們特別關 注全球氣候未來因二氧化碳增加所造成之衝擊，並且呼籲要善用我們 現有的氣候知識，以及鼓勵各國與國際間採取行動，將氣候知識運用 經濟發展上，尤其是開發中國家。12
另 外 ， 此 次 會 議 亦 促 成 了 「 世 界 氣 候 計 畫 」 (World Climate
8 Robert M. White, "The World Climate Conference," WMO Bulletin, Vol.28, No.3, July 1979, p.177.
9 World Meteorological Organization, "Declaration of the World Climate Conference," WMO Bulletin, Vol.28, No.2, April 1979, p.124.
10 John W. Zillow, "A History of Climate Activities," WMO Bulletin, Vol.58, No.3, July 2009, p.143.
11 Supra note 9.
12 Ibid, at pp.124-125.
Programme, WCP)之實行。在世界氣候會議開會過程中，即對「世界 氣候計畫」之架構與內容進行討論，兩個月後，世界氣象組織於 1979 年 4 月 30 日至 5 月 25 日在其內部所舉行的第 8 屆氣候大會中，即根 據世界氣候會議之建議，同意啟動「世界氣候計畫」。13 該大會同時 認為世界氣象組織在「世界氣候計畫」之架構中，特別是在提升氣候 變遷的研究，以及它對大自然環境與人類的影響，均應擔任領導的角 色。而「世界氣候計畫」之規劃與執行，亦需要世界所有國家、聯合 國一些專門機構、政府間組織及非政府組織一起參與。14
成立與執行「世界氣候計畫」主要有以下五個目標：15 一、改進對氣候過程的了解；
二、提升對全球氣候系統的全面性觀察，以及增進氣候資料與氣候監 視的有效性和管理；
三、改善與提高以使用者為主之氣候服務的取得；
四、增強氣候知識與資訊的運用，致使氣候多樣性與變化有更佳之危 機管理；
五、提升能力發展，特別是針對開發中或剛邁入已開發之國家。
此外，「世界氣候計畫」之執行區分以下 4 個項目(如圖 3-1)：16 一、世界氣候研究計畫(World Climate Research Programme, WCSP)：
此計畫主要加強對地球系統的多樣化與變化之分析與預判，即氣 候能夠被預測以及人類對氣候影響到何種程度。
二、全球氣候觀察系統(Global Climate Observing System, GCOS)：此 計畫由世界氣象組織主導，協助單位計有聯合國教科文組織之
13 World Meteorological Organization, "Eighth World Meteorological Congress: Abridged Report with Solutions," WMO - No.533, 1979, pp.50-51.
14 Ibid.
15 World Meteorological Organization, "World Climate Programme," https://public.wmo.int/en/
programmes/world-climate-programme.
16 World Meteorological Organization, "World Climate Programme (WCP)," http://www.wmo.int/pages /prog/wcp/index_en.html.
之「政府間海洋學委員會」(Intergovernmental Oceanographic Commission, IOC)、聯合國環境規劃署、國際科學理事會共同協 助，主要是對大氣、海洋及陸地之氣候系統進行觀察並提供可靠 資料紀錄。
三、世界氣候服務計畫(World Climate Services Programme, WCSP)：
此計畫主要在氣候資料管理與分析領域上，加強資訊與先進知識 之取得。
四、全球氣候變遷脆弱度、衝擊與調適研究計畫(The Global
Programme of Research on Climate Change Vulnerability, Impacts, and Adaptation, PRO-VIA)：此計畫主要是作為研究社群與政策制 訂者及其他的利益相關者之間的介面，讓科學研究在與脆弱度、
衝擊與調適相關政策的制訂上，能夠被實際的運用。
圖 3-1 世界氣候計畫(WCP)之組構
資料來源：World Meteorological Organization, "World Climate Programme," https://
public.wmo.int/en/programmes/world-climate-programme.
参、世界氣候會議之後續影響
1979 年世界氣候會議係首次將氣候變遷議題塑以國際事務之形 式來進行討論，就其意義而言，此次會議同時向國際社會呈現出氣候 變遷已不再是單單停留在科學研究的層面，更重要的是，它未來可能 與全球的經濟與社會發展息息相關，因此，需要國際社會更加的關注 與支持。也因為如此，在世界氣候會議之後，國際間對於相關問題因 應之道逐漸付諸行動。例如，1985 年 10 月 9 日至 15 日，環境規劃 署、世界氣象組織及國際科學理事會在奧地利召開「菲拉赫氣候會議」
(Villach Climate Conference)，總計 29 個國家將近百位科學家與會，
共同探討包含二氧化碳在內之溫室氣體對氣候變遷及其相關影響，會 議中所提之建議事項中，包括呼籲承辦單位可以考慮制訂全球公約之 需要，17此亦是在國際會議中，首次提出關於制訂國際公約以防止氣 候變遷的倡議，同時也爾後為相關氣候公約之建立拉開序幕。
此外，世界氣象組織與環境規劃署另於 1988 年共同建立聯合國 政府間氣候變遷專門委員會，其成立之目的，並非是對氣候變遷進行 相關研究或監測，而是針對全球最新出版之科學、技術及社會經濟與 氣候變遷相關的論文及訊息，作全面、客觀與公開的審視與評估。18 政府間氣候變遷專門委員會會員國計有 195 個，也有來自世界各國數 以千計的科學家參與其工作。19
政府間氣候變遷專門委員會除設有「全體大會」(IPCC Plenary)、
「主席團」(IPCC Bureau)、「執行委員會」(Executive Committee)與「秘 書處」(IPCC Secretariat)之外，它亦下設三個「工作小組」(Working
17 World Meteorological Organization, "Report of the International Conference on the Assessment of the Role of Carbon Dioxide and of Other Greenhouse in Climate Variations and Associated Impacts,"
WMO - No.661, 1986, pp.1-4.
18 Intergovernmental Panel on Climate Change, "Organization," http://www.ipcc.ch/organization/
organization.shtml.
19 Ibid.
Groups)與一個「專題組」(Task Force)，它們並由「技術支援小組」
(Technical Support Units, TSUs)予以提供協助，其中「第一工作小組」
負責評估氣候變遷的科學議題；「第二工作小組」負責評估社會經濟 體系與自然環境系統對氣候變遷之脆弱性，以及氣候變遷之影響與適 應；「第三工作小組」負責評估溫室氣體排放限制與氣候變遷減緩之 選擇方案；而「專題組」主要負責對國家溫室氣體排放計算與報告之 方法的發展與改進，20相關組成架構如圖 3-2 所示。
圖 3-2 政府間氣候變遷專門委員會之組成架構
資料來源：Intergovernmental Panel on Climate Change, "Structure," http://www.
ipcc.ch/organization/organization_structure.shtml.
20 Intergovernmental Panel on Climate Change, "Structure," http://www.ipcc.ch/organization/
organization_structure.shtml.
IPCC 執行委員
受到國際社會關注的是，自 1990 年起，政府間氣候變遷專門委 員會所屬三個工作小組，每隔 5 至 7 年即發表有關氣候變遷問題之科 學評估報告。迄今，已於 1990 年、1995 年、2001 年、2007 年及 2014 年分別發布第一至第五次的評估報告。在其一系列評估報告中，政府 間氣候變遷專門委員延續了 1977 年世界氣象組織專家小組之研究報 告論點，認為當代氣候變遷係受到「人為」因素所致。
特別是在第一次評估報告於 1990 年 8 月發表之後，引起國際社 會關注，隨即在世界氣象組織、聯合國教科文組織、環境規劃署、聯 合國糧農組織及國際科學理事會策辦下，於 1990 年 10 月 28 至 11 月 7 日在瑞士日內瓦召開「第二屆世界氣候會議」(Second World Climate Conference, SWCC or WCC-2)，而此次會議原先是設定於當年 6 月舉 行，且原本目的主要是檢視「世界氣候計畫」執行 10 年來之進展，
特別是在第一次評估報告於 1990 年 8 月發表之後，引起國際社 會關注，隨即在世界氣象組織、聯合國教科文組織、環境規劃署、聯 合國糧農組織及國際科學理事會策辦下，於 1990 年 10 月 28 至 11 月 7 日在瑞士日內瓦召開「第二屆世界氣候會議」(Second World Climate Conference, SWCC or WCC-2)，而此次會議原先是設定於當年 6 月舉 行，且原本目的主要是檢視「世界氣候計畫」執行 10 年來之進展，