第一章 緒 論
第一節 研究緣起與問題意識
第一節 研究緣起與問題意識
「勞保要倒了」，這句話在民國 101 年下半年間耳熟能詳，但勞保財務危機 並非空穴來風。勞工保險局委託川誠精算顧問有限公司於 101 年 9 月底出版的勞 保財務精算報告指出，勞保未來 50 年若要收支平衡，最適費率應為 27.84%（川誠 精算顧問有限公司，2012：33），但現行（104 年）費率卻只有 9%1，若勞工保險 收支狀況改變，勞保基金到民國 107 年就開始入不敷出，116 年就會破產。此報告 一出，社會大眾對勞保失去信心，連帶引發一波持續數月之久的勞保退休潮，許 多勞保被保險人搶著申請退休，請領老年一次給付。
這偶然觸發的事件使得勞動部2開始推動修法，勞動部自 101 年 10 月至 102 年 1 月到全國各縣市召開第一階段勞工保險條例修法說明會，第一階段說明會結 束後擬定勞工保險條例修正之甲乙案，隨即於 102 年 2、3 月於各縣市召開第二階 段說明會，並將擬定之甲乙兩案與各個與會代表討論。最後，行政院在 102 年 4 月 25 日提交正式修法草案到立法院，但迄今立法院尚未審議通過該草案。
本文正意圖探討我國 102 年度之勞工保險條例修正案，了解行政部門與勞工、
工商團體在修正案中的角色和立場，勞工、工商團體又用哪些方式試圖影響決策？
成效又如何？藉著收集新聞稿、修法草案、立法院會議紀錄等以瞭解勞保條例修 正的程序，並和勞動部、勞保局官員、勞工團體代表進行訪談，了解不同行動者 對於勞工保險修正案的意見和想法？他們用了哪些方式去影響勞工保險修正案？
不同的方式又是否達成效果？
另一方面，臺灣民主化以後社會力量崛起，政府自主性是否不如以往威權時 代，尤其勞保被保險人高達九百多萬人，如此龐大的社會力量應該足以左右政府
1 加計就業保險費 1%後為 10%。
2 103 年 2 月 17 日以後，原勞工委員會已正式改制為勞動部。
決策，在國民年金制度歷程中就有學者提到臺灣近來民主制度，社會福利政策在 行政、立法以及相關利益團體等行動者的之間拉扯，最後政策充滿妥協、反覆、
延宕的現象（施世駿、葉羽曼，2011：47-92），那麼面對有更多人數的勞工保險 是否也是如此，在 102 年 4 月 25 日的勞工保險條例修正案中政府是否還有屬於自 己的意識和自主性，也是值得探討的重點。
勞保年金給付自民國 98 年開始正式實施，短短數年就爆發財務危機，根據 101 年勞保局委託川誠精算顧問有限公司製作之精算報告顯示，勞保未來 50 年收支狀 況會逐漸惡化，雖然民國 106 年以前收入仍高於支出，但幅度有限；而民國 107 年開始入不敷出，隨著時間遞延，勞保基金透支的情形會愈來愈嚴重，如圖 1 所 示，勞保未來 50 年收入不但未增加還微幅下降，但支出卻逐年遞增。
圖 1 民國 101 年至 149 年勞保基金收支表
資料來源，川誠精算顧問有限公司，2012，37。
勞保財務危機事件最早可以追溯到 101 年上半年。101 年 3 月 15 日，民進黨 立委管碧玲就身心障礙者提早退休一事質詢內政部長李鴻源，認為身心障礙勞工 應有提早退休機制3；同年 5 月 15 日，國民黨立委楊玉欣亦以身權法 47 條為由，
3 資料來源：立法院公報第 101 卷第 11 期。立法院第 8 屆第 1 會期社會福利及衛生環境委員會第 5 次全體委員會議。
年度(民國)
建議行政院應建立身心障礙工作者提前退休機制4。勞保局應立法委員提議，於 101 年 3 月 15 日進行勞工保險財務評估報告企劃會議，同年 8 月 10 日期中審查，9 月 11 日期末審查，評估報告於 9 月底正式出爐，依規定這份財務評估報告勞保局必 須主動揭露，結果引發各界譁然，勞保最適費率居然高達 27.84%，而且勞保基金 破產日期從上次估計的民國 120 年提早到民國 116 年，101 年 10 月 9 日聯合報率 先刊登勞保財務議題，接著各大媒體開始大篇幅報導，一般大眾開始恐慌而且意 識到勞保財務狀況不如預期中穩定，101 年 10 月接著引爆勞保退休潮。
勞保財務危機引發社會大眾恐慌，不但使得眾多被保險人搶著申請老年退休 金，亦讓一般大眾對勞保失去信心，這使得勞動部不得不以修法因應。從圖 2 的 趨勢圖就可以發現，自 101 年 10 月開始，民眾申請老年一次給付的案件大增，最 高峰是 101 年 11 月，有 37,176 個申請案件，該月核付金額就高達約 479 億。這波 退休潮大約從 101 年 10 月持續到 102 年 1 月，單單這 4 個月的老年一次給付就耗 費勞保局 1,475 億，如此龐大的金額一度衝擊勞保財務穩定，也讓社會大眾開始重 視、討論勞保財務議題。
圖 2 勞工保險 101 年 7 月至 102 年 12 月老年一次金申請件數統計圖
自行製作，參考勞工保險業務統計http://www.bli.gov.tw/sub.aspx?a=quVMPpEyz9Y%3d 。
4 資料來源：立法院公報第 101 卷第 32 期。立法院第 8 屆第 1 會期第 11 次會議。
日期(民國年、月) 單位：件數
勞保財務事件對政府當局是非常大的衝擊，為了宣示改革決心，行政院在 101 年 10 月下旬將原本隸屬於經建會轄下的「年金制度改革規劃專案小組」提升至行 政院層級之「年金制度改革小組」，並由時為行政院副院長江宜樺擔任召集人，
推動我國各項年金改革並策劃兩階段工作期程。年金改革重點有調整所得替代率 和給付水準，減輕年金財務負擔；適度提高費率，反映保險成本；調整給付條件，
修正退休年齡與給付計算基準；提高基金收益，挹注保險財務；最後是由政府負 最終支付責任。
按照行政院年金制度改革小組擬定的工作時間和改革目標，勞動部自 101 年 10 月到 102 年 1 月進行第一階段座談會，和各縣市工會、工商團體、專家學者意 見交換，據此研擬修正草案；第一階段座談會尚未有明確的修法條文，但勞動部 在說明會中已聚焦在「多繳少領」的方向。與此同時，已有立法委員開始提案修 法，第一個勞保條例相關提案是在 101 年 10 月 12 日，提案內容提到希望政府可 以進行撥補來解決勞保現有財務問題，隨後也有其他立委提案開始跟進，這些提 案幾乎都是希望政府能負起最後償付責任，以及政府必須對勞保基金進行撥補。
此外立法院在 101 年 11 月 7 日舉辦「勞工保險基金與勞工退休基金之財務與相關 法制問題」公聽會。與會代表中有立法委員 47 位、相關政府官員、學者專家，以 及工會團體 38 名代表5，會中討論議題有二：第一是勞工保險精算報告出爐後，勞 保機制執行預修法問題；第二是勞保、勞退基金委託操作收益及監理機制問題6。
勞動部對外召開的第一階段座談會結束後提出初步修法草案。首先平均月投 保薪資採計期間欲從現行最高 60 個月延長到 180 個月；保險費率上限從現行 13%
提高到 19.5%，且改為每年調整 0.5%；年金給付則分成甲乙兩案，甲案是年金給
5 資料來源，「勞工保險基金與勞工退休基金之財務與相關法制問題」公聽會報告，立法院整合查 詢系統，http://lis.ly.gov.tw/pubhearc/ttsbooki?N097496:a001，擷取日期 2014 年 7 月 31 日。
6 勞保基金操作之所以成為討論議題是因為發生盈正案，安泰投信副總經理謝青良代操政府勞保、
勞退基金，買賣盈正（3628）股票慘賠 7821 萬元，卻被台北地檢署查出他提前布局買賣盈正，不 法獲利 879 萬元。
付的所得替代率維持 1.55%，但領取年金額度累計超過一次領時，自次月起減少給 付為 70%；乙案是月投保薪資 3 萬元以下部分維持現有所得替代率 1.55%、超過 3 萬元以上部分所得替代率 1 降為.3%。
勞動部擬定草案出爐後，勞動部隨即在 102 年 2、3 月再度舉辦第二階段座談 會，會中將明確的修法草案和各縣市工會團體討論，包含平均月投保薪資延長至 最高 180 個月平均，年資給付計算公式甲乙兩案，保費費率上限提高到 19.5%，基 金運用績效以及政府支付責任等 5 個項目。在年資給付計算公式部分，不論是甲 乙兩案都遭到強烈的反對，絕大多數工會都表希望可以維持現行年資給付率 1.55%
不變。
另一個遭到勞工團體強烈反對的項目是延長平均月投保薪資，現行法規是取 最高 60 個月平均，最終修法草案是希望逐步延長到最高 144 個月，然而平均月投 保薪資延長後會讓平均月投保薪資下降，進而拉低老年給付之金額7，因此延長平 均月投保薪資實質上也是降低給付。
儘管修法草案遭到勞工團體強烈反對，但行政院在 102 年 4 月 25 日仍舊提交 修法草案給立法院，修正項目分別是將費率上限提高到 19.5%，且逐年調升 0.5%；
平均月投保薪資逐步延長到最高 144 個月；年資給付率以 3 萬元為分界點，平均 月投保薪資在 3 萬元以下維持 1.55%不變，超過 3 萬元的部分降為 1.3%；以及政 府撥補責任入法。除了政府撥補這項條文以外，其他 3 項修法條文都受到勞工團 體強力反彈，尤其是延長平均月投保薪資和降低年資給付率幾乎沒有工會同意，
但行政院最終仍採用原本擬定之修法條文並提交給立法院。
就在行政院將草案提交給立法院的同一天，立法院召開第 2 場「勞保年金改 革對勞工老年經濟生活之影響公聽會」，與會代表中有立法委員 40 位、相關政府 官員、學者專家，但與會工會團體代表只剩下一位，而會議結論也足以反映勞工
7 勞保老年年金給付公式為「年資*平均月投保薪資*1.55%」或「年資*平均月投保薪資
*0.775%+3000」，因此平均月投保薪資降低會讓給付金額下降。
團體對行政院版本修法草案之不滿：
……行政院勞工委員回就開始辦理全國勞資團體及學者專家會 議，並在全國各縣市辦理了 34 場地方座談會，來蒐集各界對勞保 年金改革的意見。勞委會並對外表示，地方座談會是透過與各地 工會及總工會合作的模式，邀請工會幹部及代表參與座談，每場
……行政院勞工委員回就開始辦理全國勞資團體及學者專家會 議，並在全國各縣市辦理了 34 場地方座談會，來蒐集各界對勞保 年金改革的意見。勞委會並對外表示，地方座談會是透過與各地 工會及總工會合作的模式，邀請工會幹部及代表參與座談，每場