第四章 集村興建農舍制度執行調查結果與分析
第三節 制度執行對農地利用與管理之影響分析
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第三節 制度執行對農地利用與管理之影響分析
集村興建農舍制度打破了過去農地政策之個別農舍路徑相依情形，制度創新 及規則設計目的在於降低農地興建個別農舍之區位脫序問題，以維護農地資源及 農業生產環境的完整，同時提供公共設施補助誘因，期能創造現代化的農民住宅 環境。前面第一節及第二節重點在於集村農舍制度之整體執行現況及縣市農業、
建管單位代理執行意見調查結果，故有必要將制度執行結果在農地政策目標下，
就土地使用分區管制及代理執行分工等面向檢視對農地利用與農地管理之影響。
一、 對農地利用之影響
依照農業發展條例第二章「農地利用與管理」規定，主管機關得依據農業 用地之自然環境、社會經濟因素、技術條件及農民意願，配合區域計畫法或都市 計畫法土地使用分區之劃定，擬訂農地利用綜合規劃計畫，建立適地適作模式（第 八條參照）。又中央主管機關為維護農業發展需要，應配合國土計畫之總體發展 原則，擬定農業用地需求總量及可變更農地數量，並定期檢討（第九條參照）。 基此，有關集村興建農舍制度執行整體現況對農地利用的影響，從現行國土使用 管制面向分析其核心問題如下：
(一)加速優良農地釋出
集中興建農舍是為解決農地零散興建單棟農舍及建地化問題，以保護優 良農地完整性，實與農地利用密切相關。目前國土分類之非都市土地「特定 農業區農牧用地」依據區域計畫法施行細則第十三條及第十五條規定，是應 予特別保護專供農業使用的優良農地。集村興建農舍制度執行不僅未能落實 原本制度理念，反而加速優良農地的流失。又北部、中部及南部區域計畫範 圍內的執行現況又有顯著不同程度的差異，應加以區分。
圖 4-1 是北部區域 53 案集村農舍之建築坐落基地筆數分類，圖 4-2 則是 建築坐落基地之使用分區及使用地編定類別面積比例。北部區域之集村農舍 建築坐落基地，主要為特定農業區農牧用地，筆數占北部總筆數 37.00%，面 積則占北部總面積 70.26%。農舍配合農業用地筆數、使用分區及使用地編定 類別面積之比例，可從圖 4-3 及 4-4 得知。於北部區域配合農業用地中，屬於 相同管制性質的特定農業區農牧用地，筆數僅占總筆數 3.65%，面積更只占 總面積 2.24%，以面積計算落差高逹 31 倍以上。再對應到屬於山坡地範圍的
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配合農業用地，其中山坡地保育區農牧用地、林業用地與暫未編定用地，以 及森林區農牧用地，合計筆數占北部區域總筆數達 75%，面積總計更高達總 面積 86.09%，比例相當懸殊。集村興建農舍制度是要透過正式規則之設計機 制進行交換移轉，以集中興建，而達到保護農業生產環境之目的。然而北部 區域的集村興建農舍制度執行後，廠商將不具興建個別農舍條件或較難變更 為建地之山坡地，迂迴透過集村農舍方式把權利轉移到本應要特別保護的優 良農地上。不僅嚴重偏離制度設計之初始目標，對整體國土使用分區利用及 農業生產環境的完整，也產生負面影響。
圖 4-1 北部區域集村興建農舍 建築坐落基地筆數統計圖 資料來源：本研究繪製
圖 4-2 北部區域集村興建農舍建築坐落基 地使用分區及編定類別面積比例圖
資料來源：本研究繪製
圖 4-3 北部區域集村興建農舍 配合農業用地筆數統計圖
資料來源：本研究繪製
圖 4-4 北部區域集村興建農舍配合農業用地 使用分區及編定類別面積比例圖
資料來源：本研究繪製
中部區域集村農舍建築坐落基地之筆數、使用分區及使用地編定類別面 積之比例，如圖 4-5 及圖 4-6 所示。中部區域集村農舍建築坐落基地與北部區
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域相同，也是以區塊方整、地勢平坦、農水路設施完善的特定農業區農牧用 地占最多（筆數占中部總筆數 30.51%，面積則占中部總面積 83.90%）。至配 合農業用地（圖 4-7 及圖 4-8 為中部區域集村興建農舍配合農業用地筆數、使 用分區及使用地編定類別面積之比例）之中，屬於相同管制性質的特定農業 區農牧用地，筆數占總筆數的 19.16%，面積則占總面積的 28.75%，以面積計 算，兩者落差將近 3 倍。雖然還是有加速優良農地流失的現象，但相較於北 部區域的 31 倍落差，已較為緩和。究其原因應係中部區域耕地多，耕地價格 成本也較低廉，且無大量山坡地可作為配合農業用地之故。
圖 4-5 中部區域集村興建農舍 建築坐落基地筆數統計圖
資料來源：本研究繪製
圖 4-6 中部區域集村興建農舍建築坐落 基地使用分區及編定類別面積比例圖
資料來源：本研究繪製
圖 4-7 中部區域集村興建農舍 配合農業用地筆數統計圖
資料來源：本研究繪製
圖 4-8 中部區域集村興建農舍配合農業用地 使用分區及編定類別面積比例圖
資料來源：本研究繪製
南部區域五個縣市的集村農舍建築坐落基地筆數、使用分區及使用地編 定類別面積之比例，詳見圖 4-9 及圖 4-10。由圖 4-9 及 4-10 發現南部區域之 集村農舍建築基地位於特定農業區農牧用地者僅占本區總面積 18.15%，而以
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未辦 理 農 地重 劃過 之一 般 農 業 區農 牧 用地 占 最多 ，面 積 占南 部總 面積 42.72%。復由由圖 4-11 及圖 4-12 可得知南部區域集村興建農舍配合農業用地 筆數、使用分區及使用地編定類別面積之比例。南部區域的配合農業用地，
以相 同 管 制性 質之 一般 農 業 區 農業 用 地最 多 ，面 積占 南 部區 域總 面積 60.06%，特定農業區農牧用地面積則只占 2.53%。以面積比例分析，發現南部 部區域有以一般農業區農牧用地作為特定農業區農牧用地的配合農業用地，
相較於北部與中部區域，其大量優良農地流失之現象較不明顯。在都市土地 部分，南部區域建築坐落於都市計畫農業區者，面積占區域總面積的 28.67%。
至配合農業用地部分，同屬都市計畫農業區之面積占本區總面積的 26.65%，
兩者比例十分接近，主要是因為正式規則明定都市土地不得以非都市土地作 為配合農業用地，突顯出倘若正式規則制定明確，對後續制度環境與制度執 行之影響相當大。
圖 4-9 南部區域集村興建農舍 建築坐落基地筆數統計圖
資料來源：本研究繪製
圖 4-10 南部區域集村興建農舍建築坐落 基地使用分區及編定類別面積比例圖
資料來源：本研究繪製
圖 4-11 南部區域集村興建農舍 配合農業用地筆數統計圖
資料來源：本研究繪製
圖 4-12 南部區域集村興建農舍配合農業 用地使用分區及編定類別面積比例圖
資料來源：本研究繪製
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(二)建築坐落基地與配合農業用地之區位屬性顯不相當
現行集村興建農舍規定每位起造人持有且配合農業用地利用面積，必須 超過其農舍建築坐落基層面積的九倍以上，始符合制度設計農舍需依附於農 業經營的基礎之上。農業用地興建農舍辦法第八條第三款規定，各起造人持 有之農業用地與集村興建農舍坐落之農業用地，其法令規定適用之基層建築 面積之計算標準應相同，且同屬都市土地或非都市土地。惟因區域計畫法架 構下的非都市土地使用分區管制規定，在特定農業區、一般農業區等土地使 用分區下，尚有農牧用地、林業用地等使用地類別，進而附帶有不同的容許 使用項目及許可使用細目。
由於集村興建農舍制度操作的不確定性及組織人員有限理性，未考慮所 有相關事務，導致規則不周詳，並未將相同使用地類別納入非都市土地申請 建築基地及配合農業用地的執行限制，引發後續廠商存在制度誘發的效益及 機會行為的獲利。集村興建農舍制度執行確實突顯出規則無法達成區域計畫 法等土地使用分區之農地利用管制目標，反而在最低成本考量下，給了建商 得將不具興建個別農舍條件或較難變更為建地之山坡地，作為其興建農舍的 權利轉移到平地中屬於土地使用分區管制應該要特別保護的優良農業生產土 地之上的管道。凡此，亦對整體國土使用分區管制理念及農業生產區域的完 整性，產生相當負面的衝擊。
由表 4-6 可知，北部區域之配合農業用地中屬相同土地使用管制標準的 特定農業區農牧用地，與同性質的建築坐落基地土地面積落差達 31.37 倍。又 財產權使用限制較為嚴格的山坡地保育區農牧用地、林業用地與暫未編定用 地，以及森林區農牧用地，面積合計高達本區總面積 86.09%，但與之相對應 的建築坐落基地只有 12.41%是屬於相同性質的土地區位，落差將近 7 倍。復 由表 4-7 可發現，中部區域的配合農業用地，在非都市土地部分，區位屬相 同土地使用管制標準的特定農業區農牧用地，僅占 28.75%，與同性質的建築 坐落基地土地面積落差達 2.92 倍。山坡地範圍的山坡地保育區農牧用地與林 業用地，以及森林區農牧用地，面積總計則達本區總面積 34.34%，但相對應 的建築坐落基地並無使用相同性質的土地區位。最後，觀察表 4-8 可知南部 區域的配合農業用地，在非都市土地部分，區位屬於相同土地使用管制標準
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的一般農業區農牧用地，面積占本區總面積 60.06%，與建築基地的面積比例 相差 17.34%，落差情形尚不嚴重。但特定農業區農牧用地面積的面積比例，
的一般農業區農牧用地，面積占本區總面積 60.06%，與建築基地的面積比例 相差 17.34%，落差情形尚不嚴重。但特定農業區農牧用地面積的面積比例，