第一章 緒論
第一節 研究動機與目的
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第一章 緒 論
第一節 研究動機與目的
一、研究動機
我國農地興建農舍制度，自 1973 年訂頒「限制建地擴展執行辦法」執行以 來，一直是政府解決鄉村住宅問題的手段。由於國外競爭趨勢逐漸邁向經濟全球 化、自由化與數位化，加上兩岸交流日益頻繁，國內卻面臨農業就業人口年齡老 化、農地農有農用導致土地移轉弊病叢聚、耕地分割不符合民間繼承習慣、農地 經營規模缺乏競爭力，以及農地興建個別農舍亦有其相對價格的變化 1
由於近年來對於集村興建農舍制度研究認為執行不完全的原因，主要是農民 不瞭解及規則宣導不足（鍾溫清，2006、鍾懿萍及陳智啟，2009），並採取農村 景觀及建築的論點，甚至視為住宅開發模式討論（花敬群、華昌宜及賴碧瑩，
2003、陳柏廷，2004、蔡秀婉等，2004），而這些觀點並未將集村農舍充分連結到 農地政策立法背景予以探討，不僅未能解釋制度不完全執行的現象，也未將執行 的形式及成效合併探討
，在既有 的 制 度 下 未 能充 分 利 用 獲 利 機會 時 ， 形 成制 度 改變 的 壓力 與機 會 （ North, 1991:84、劉瑞華, 1995:vii）。政府於 2000 年「農業發展條例」修訂時，即規範符 合（1）取得農業用地無自用農舍而需興建者，申請人以農民為限；（2）農業用 地確供農業使用；（3）農舍興建滿五年始得移轉；（4）已申請興建農舍之農業用 地不得再重複申請的許可條件之下（行政院農業委員會，2001:29），變遷為鼓勵 與補助以集村方式興建農舍，藉此可消極的避免農地所有權人在農地上零亂興建 農舍，使農業生產環境遭受嚴重破壞，並可積極的創造美好的農村景觀與高品 質、現代化的農民住宅環境，維護農業永續經營（立法院公報處，2000:163）。基 此，面對農地因個別農舍規則長久執行造成農地建地化對農地資源配置的負面影 響，政府期待制度變動後，集村興建農舍制度能負起維護農業生產環境及落實農 地農用之立法目的。
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1 制度變遷的來源是相對價格的變化（Change in relation prices），包括因素價格比率的改 變（即土地--勞動，勞動--資本，資本--土地比率的改變）、訊息的改變、技術的改變。
相對價格的變化，有些是外生的（exogenous），有些則是內生的（endogenous），而政府 在面對相對價格改變時，會有誘因進行既有制度的調整或改變（North, 1991:84），形成 理解集村興建農舍制度形成及農地政策演變過程的重要環節。
。在現實社會中，中央政府是法律或政策的制定者，其
2 根據新制度經濟學的觀點，制度包含了正式規則(Formal rules)、非正式規則(Informal rules)
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將較細節的規則及實際的審查工作委由地方政府執行。行政院農業委員會（以下 簡稱農委會）是「農業發展條例」之中央主管機關，其擬定法律送經行政院及立 法院通過，在農地興建農舍制度變遷後，目標明確但規則執行資訊是單向的，面 對後續的細部執行規範，法律授權由內政部與農委會共同制定執行規則，並由農 委會對以集村方式興建農舍者提供獎勵及必要之協助，再由直轄市、縣市政府辦 理農業用地興建集村農舍之審查核定作業，實質上已具有經濟學上委託代理的意 義 3。運用代理理論探討政府執行制度的問題，是將政府內部的組織活動，視為 一連串的代理關係，公務執行者在階層政府的結構下，透過不同的分工方式，提 供相關的公共勞務，以求取相對的報酬。不論是個別的政府組織或執行者，基本 上都是在有限理性（bounded rationality）及訊息不完全的情形下進行決策，且其 執行的任務通常是涵蓋許多面向，因此其執行結果，會受到任務的投入及產出，
以及制度執行者與受制度影響者對相關任務的評價等影響（Dixit, 1996:19-30；洪 維廷、林森田及丁秀吟，2009:53）。代理理論因有助於探討制度執行時的互動過 程，有助於分析階層授權行為及回應（responsiveness）程度所帶來的影響（洪維 廷，2001:14），且制度的執行必須付出成本，基於制度都是由代理人來執行，代 理人自己的效用函數往往影響到執行的結果 4
由於集村興建農舍制度執行涵蓋農民資格、土地移轉、分割、農業使用及列
，但制度規則的建立涉及政府多個 委託組織時，有必要將組織內部執行分工安排微觀檢視，始能發掘制度實際執行 結果的癥結所在。
及執行機制（Enforcement mechanisms），而正式與非正式的規則，以及執行的形式與成 效三者，決定了制度的本質（North, 1991:4）。
3 法律上，當 A 授權 B 代理 A 從事某種活動時，委託代理關係就發生了，A 稱為委託人，B 稱為代理人。經濟學上的委託代理關係，則泛指任何一種涉及非對稱信息的交易，交易 中有信息優勢的一方稱為代理人，另一方稱為委託人（張維迎，2003:297）。農業發展 條例於 2000 年 1 月 4 日經立法院三讀通過後，農委會先由該會輔導處擔任與內政部營 建署共同訂定規則之主政窗口，2004 年再轉由該會水土保持局與內政部營建署主管，並 委由各縣市政府的農務（輔導或水土保持）及建築管理等單位承辦。在代理關係中，代 理人會更瞭解工作的詳細訊息，但由於委託人與代理人的利益(效用函數)經常不相一 致，代理人的決策可能不是最佳方案（Eggertsson ,1990:41），故代理關係強調委託人與代 理人雙方目標不一致的問題，而訊息不對稱的現象也會複雜化代理問題（林森田等，
2009:8）。
4 North（1991:54）指出許多交易成本的文獻總是將執行假設是固定的條件，然而制度的 執行不僅必須付出成本，由代理人執行制度時，代理人自己的效用函數往往影響到執行 的結果，因此可以用代理理論的觀點進行制度運作分析（Moe, 1984:756；Dixit, 1996:46；
陳敦源, 2002:82）。
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管等農地利用及管理規則，現實上制度規則新建立之時，可能未能預想到各種可 能發生的情境，而個人接收到的訊息也是不明確，故就集村興建農舍制度而言，
現階段賴以執行的行政規則就農地利用管理、建築管理兩大面向，分別由農委會 水土保持局與內政部營建署擔任政府權責機關。但因集村興建農舍規則形成當 時，可能欠缺具體案例及執行事實討論，故當前集村興建農舍制度之細部執行規 範，是農委會於 2003 年起根據地方政府受理申請案件後，邀集內政部營建署依 據農業發展條例第十八條及原先共同制定的「農業用地興建農舍辦法」，並依據 代理執行之縣市政府提出規則不完全或不明確的疑義進行研商獲致結論後，再委 託地方政府據以執行。另一方面，代理執行的官僚體系，尤其是地方政府一再於 制度環境現況當中，產生不同程度的回應策略，委託與代理雙方互動的結果，就 是政府官僚控制問題的真實內容（陳敦源，2002: 21）。制度環境可以改變（Davis and North, 1971: 6-7），但制度要透過執行才會有互動及利害關係的產生。究竟制 度設計是否達到政策目標？制度如果執行不完全的是不是受到執行分工代理行 為的影響？有必要從制度環境及制度執行安排進一步探討，才能發現整體制度執 行的問題。
「農業用地興建農舍辦法」第三條同時規定直轄市、縣市政府為辦理農民申 請興建農舍之核定作業，得由農業單位邀集環境保護、建築管理、地政、都市計 畫等單位組成審查小組，其所形成的內部代理（intrinsic agency）關係（Bernhiem and Whinston, 1986:924；Martimort and Stole, 2003:1038），期望在承辦個人有限理 性及不同 偏好下 ，縮短 組織結構中不同單位因職能及分工產生的 交易成本
（transaction costs）問題。近年來，由於新國土計畫下農地利用管理制度變革及 農村再生等新思維討論中，農舍制度變遷後有關集村興建農舍的執行是否達到立 法原始目標，已成為集村農舍制度是否延續或調整的關鍵時機。由於政府內部垂 直與水平的合作暨協調成本相當高（陳敦源，2002: 21-22），為能釐清集村農舍制 度執行之結構問題，有必要從各級政府不同單位組織職能及執行分工探討其規則 執行問題，並打破「政府一體」的意識型態，探討同一層級與不同層級政府內部 因業務權責而引發執行分工的問題，並探討集村興建農舍制度參與者與政府之 間，彼此可能因為職能目標與訊息落差等代理問題。
質言之，集村興建農舍制度是我國 2000 年農地政策轉變之重要爭議之一，
農政部門在農地開放自由買賣以後，為了解決個別農舍零亂興建造成農地建地化 等問題，技術性對個別興建農舍採用較高門檻的規範條件，並將農民與農業經營
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不可分離的居住問題被引導到集村興建農舍制度來解決，希望減少對農業生產環 境的外部成本。事實上，集村農舍制度能否解決個別農舍對農地利用的破壞，問 題的核心乃是在於制度因素之執行形式及代理影響，而不單在於替代個別農舍的 規則或集村農舍獎勵誘因不足。以委託代理觀點結合土地使用分區管制體系進行 整體制度執行調查及分析，不僅可呼應集村農舍維護農地資源配置目標，更可透 過法令規範代理執行取得完整農地資訊，歸納分析申請案件之建築坐落農地、提 供配合比例興建之農業用地區位、面積及管理等執行資訊，同時藉由問卷調查及 深度訪談等方法，獲得制度實際執行許多訊息，以及個案結合國土區域計畫分區 之比較分析，亦得以驗證正式規則與制度目標的執行落差，補強以往集村農舍制 度規則執行研究之廣度及深度。
集村興建農舍制度執行法令規章自中央政府建立以後，縣市政府已代理執行
集村興建農舍制度執行法令規章自中央政府建立以後，縣市政府已代理執行