第二章 理論基礎與文獻回顧
第二節 集村農舍相關文獻回顧
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第二節 集村農舍相關文獻回顧
集村興建農舍制度建立之初，彭作奎（2000:42-43）強調是因為區域計畫相 關法規允許農民在農地上零星興建農舍，但未能有效管理，不僅破壞農地且對農 業經營機械化、農業生產環境等均有負面影響；而開放農地自由買賣後，為保有 完整、乾淨的農地，由政府訂定集村農舍之獎勵輔導辦法，以維護農業永續經營。
配合研究目的，以下乃就集村興建農舍之制度變遷及對集村興建農舍制度之檢討 等面向進行相關文顧回顧：
一、集村興建農舍之制度變遷
農業發展條例中農地政策之轉變，可分為：（一）農地農有、農地農用之時 期，（二）放寬農地農有、落實農地農用之形成時期，（三）放寬農地農有、落實 農地農用之確立時期（張志銘，2002:35-40）。農業發展條例自從 1973 年 9 月 3 日制定施行，1983 年 8 月 1 日全部條文修正公布，再自 1989 年起進行研修，行 政院（含農委會）於 1996 年 8 月 5 日提出階段性放寬農地移轉限制等修正草案。
1998 年 2 月完成加入WTO農業雙邊諮商，為加速產業結構調整步伐，以求資源 結構達到總體效率的最佳化，1998 年 4 月 23 日提出再修正草案 7，歷經新購買 取得農地興建農舍爭議及政策轉折，1999 年 11 月 20 日修正草案已捨棄農地分 類管理的規劃構想，也無法堅持全面禁止新取得農地興建農舍 8
7 行政院(含農委會)1998 年修正草案版本曾大膽規劃在現行區域計畫及都市計畫土地 使用管制架構體系下，衡量農業生產及國土保安之需要，將全國 157 萬公頃農依當時 使用分區及用地編定類別，歸類為重要農業生產用地（71 萬 5 千公頃）、保育用地(51 萬 8 千公頃)及次要農業生產用地(33 萬 9 千公頃)三類，並對前兩者限制變更使用，
對後者則引進開發許可制，准予有條件變更為非農地。
。因此，農委會
8 行政院(含農委會)在 1998 年認為原則上修法後取得之農地（含重要、保育及次要用 地），應全面禁止興建以住宅為主之個別農舍，以配合落實農地農用之政策執行。惟 因基層農會等或有主張為提高農地價格、活絡農村經濟，應全面開放新購農地興建農 舍之規定，且適逢總統大選前夕及我國加入 WTO 在即，而「農村社區土地重劃條例」
草案也已在審議中，故農業發展條例 1999 年修正草案版本，修正為無自用農舍而需 於新取得之農地興建農舍者，例外規定得以「集村方式」興建（即不得在自有農業用 地上興建個別農舍），且因地形等自然因素無法以集村方式興建者；另規定經直轄市 或縣（市）主管機關認定者，得採其他方式興建。至於修法前已取得農地者，或修法 前共有之耕地於修法後分割者，仍可依現行相關土地使用管制及建築法令規定，興建 個別農舍。
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為降低農地開放自由買賣後，非農民競相購買農地零星濫建個別農舍之誘因，同 時為安撫民意代表或利益團體的修法意見，更為保有完整乾淨的農地，及維護農 業永續發展，乃提出無自用農舍者得以集村方式興建農舍之構想（立法院公報 處，2000:163），歷經立法院政黨協商 9
農地政策轉變後，為有效控制個別農舍的零星興建，「農業用地興建農舍辦 法」第三條規定，農業發展條例 2000 年修法後新取得的農地必須單一筆土地面 積達到 0.25 公頃（756 坪）才可以興建農舍。修法期間雖有部分地主與相關利益 團體反彈，認為農地興建農舍財產權不容嚴格管制，主張考量實際農民需求與農 業長期發展，應由農地面積達 0.25 公頃始得申請興建農舍之規定，放寬至 0.1 公 頃
，農業發展條例第十八條終於 2000 年 1 月 4 日經三讀修正通過，在放寬農地農有及落實農地農用的指導原則下，制度達 到政治上動態均衡，集村興建農舍制度隨之確定。
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9 陳櫻琴（2000:57）事後認為農地法案應在政策形成過程中，避免政策被利益團體俘 虜及政治遊說現象。
。惟學界一再警告若放任農舍零星散佈興建或放寬最小興建面積門檻，對 整合農業經營專業區等永續經營，或是國土計畫之農業資源配置及生產環境都有 影響，故農地興建農舍最小基地面積不宜放寬，以及有異於農業之使用目的者，
均應加以限制（黃書禮等，2004；張梅英，2005；林明鏘，2005；林子欽，2007；
林森田，2007；徐世榮，2007）。李承嘉等（2009）透過 2008 年調查認為我國 農地興建高級農舍的潛在壓力，如無適當的農地管理措施，農地流失的情況將日 趨惡化，而林英彥（2008）則嘗試對個別農舍提出訂定繁雜之申請手續及要求付 出相當代價，藉由高額成本使民眾知難而退，進而選擇集村興建。周志龍（2005）
從 1983 年至 2001 年實證資料分析隨著農業人口數的逐漸減少，個別農舍樓地板 面積卻大幅增加之不合理現象，農舍在各地農業區的蔓延，已吞噬了鄉村綠野。
林子欽（2007）研究農舍興建與都市化程度相關連，都市周邊的農地確實有透過 農舍興建成為住宅用地趨勢，並認為政府以 0.25 公頃的限制門檻，並未抑制農 舍的分散興建。天下雜誌（2008/6/18）更在新政府不得不面對的真相報導中，以
「破碎的農地－消失的糧食」為題，從人與環境面提出台灣農業及農地的困境與
10 農業發展條例 2000 年 1 月 28 日修法公布生效以前已取得農地者，興建農舍之基地 面積，基於保障所有權人既有權益，並無興建農舍該筆農地面積須達 0.25 公頃以上 的限制，僅有法定基層建築面積、樓地板面積、樓層及高度等建築法令限制。
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問題，文中敘及許多人對農舍的看法：
農地的青春痘效應，農地不種稻子卻改種屋子，這是什麼碗糕？(第 155 頁) 有機農田最怕污染，這些別墅把生活污水排入農田的灌溉渠道，農民要向誰求 償？(第 155-156 頁)
八年前錯誤的土地政策，新政府必須痛定思痛彌補回來，否則台灣將無法面臨 糧食安全、食品安全與生態環境保育的挑戰。．．．所謂錯誤的土地政策，就 是目前農業發展條例中允許耕地每 0.25 公頃就可以蓋農舍的規定。（第 158 頁）
可惜上述研究及看法皆著重於個別農舍對農業生產環境之影響，忽略集村農 舍另外產生的問題，且集村農舍與個別農舍之政策目標不同，不宜混為一談。另 對照現行農地興建集村農舍制度規則，侯惠仙（1999）將農地容許使用之集村農 舍與農村的農地變更使用相互比較，制度架構彼此並不相當。爰此，回歸農地開 放興建集村農舍原始制度目標探討執行問題，方能確認現行集村農舍制度能否有 效解決個別農舍對農地利用的破壞，進而真正替代個別農舍制度。
二、對集村興建農舍制度之檢討
集村興建農舍制度設計執行後，引起諸多討論與評析。花敬群等（2003）及 陳柏廷（2004）以農地釋出及開發利用法令為比較基礎，認為市場將出現集村農 舍式住宅可供選擇，但集村農舍 20 戶的開發門檻在推動整合有其困難。蔡秀婉 等（2004）以土地使用法令比較住宅與農舍的差異，推論集村農舍被視為的住宅 開發模式。但是上開文獻都並未實際以集村農舍制度執行案例進行分析。
其次，農舍既然被界定為與農業經營不可分離的建築物 11
11陳立夫（2008:147）強調，就農業發展條例第三條第十款農業用地定義規定以觀，農 舍應是與農業經營不可分離者；且向來司法實務之見解均認為「所謂農舍，應以耕作 為目的或為便利耕作而建」，並無爭議。
，集村農舍建築 坐落基地仍屬農業用地，並不會變更為建築用地，制度執行相關規則也不是以農 地變更使用機制進行審查。集村興建農舍在尚未有執行成功案例時，劉健哲、黃 炳文（2002）、黃暖方（2003）、劉冠德（2003）、陳明燦（2004）提出集村農舍 應納入農村社區土地重劃實施機制，興建於農村社區更新後建築用地。劉健哲
（2005）也從國土利用觀點提出農舍應興建在鄉村區之建地上，從事鄉村社區之 整體發展規劃。顏愛靜等（2006）及陳博雅（2008）更主張應將集村農舍與建築
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用地相同看待，或將農舍坐落土地一律變更為建築用地。陳博雅（2005、2008）
以個別農舍規則比較推估集村農舍誘因不足，也強調集村農舍興建要結合農村社 區土地重劃、農村更新或農地重劃等法令。吳清輝（2008）及周志龍（2008）主 張集村興建農舍應配合農村社區更新、農村再生計畫及農地重劃辦理「整合型農 地重劃」適當擴充農村集中興建土地。林森田等（2008:1-13）則具體提出台灣辦 理整合型農地重劃之目標與理念架構，將可申請興建農舍的十分之一土地發展權 集中，以集村方式興建農舍，同時規劃設置生活居住所需之公共設施。農委會（農 地利用單位）另外提出於 2003 年經立法制定「農業發展條例」第九條之一規 定 12，但仍無法據以執行而達成改善農地與農村建設問題。2008 年行政院（含 農委會）再提出「農村再生條例」（草案）13
徐宏明與林森田（2006）首度以新竹縣集村農舍實際案例進行實證探討，徐 宏明（2006）進一步由兩個案例歸納集村興建農舍制度並未給予農民實質照顧，
同時推估會因個別農舍與集村農舍制度並行而減弱了集村制度理念的落實性。張 耀文（2007）則以新竹縣農場、一般個別農舍與二處集村農舍的比較分析，提出 代理執行制度很有可能因此偏離了集村農舍的原始理念。後續尚有新竹縣、南投 市等集村農舍零星個案研究，發現建商大量購買地價及生產力較低的農業用地作 為建築坐落基地的配地使用，甚至提到農舍管理的主管機關業務重疊問題（徐宏
同時推估會因個別農舍與集村農舍制度並行而減弱了集村制度理念的落實性。張 耀文（2007）則以新竹縣農場、一般個別農舍與二處集村農舍的比較分析，提出 代理執行制度很有可能因此偏離了集村農舍的原始理念。後續尚有新竹縣、南投 市等集村農舍零星個案研究，發現建商大量購買地價及生產力較低的農業用地作 為建築坐落基地的配地使用，甚至提到農舍管理的主管機關業務重疊問題（徐宏