案例執行對農地利用與管理之影響分析

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第四節 案例執行對農地利用與管理之影響分析

區域計畫是我國目前國土規劃管制的最高法定計畫，配合集村興建農舍制度 創新及規則設計目的，選擇以不同區域不同土地分區屬性的個案深化研究，並就 執行代理關係進行比較分析，但在農地政策目標指導下，有必要依據研究目的及 農業發展條例第二章「農地利用與管理」規定為基礎，歸納分析不同區域計畫範 圍案例執行深入調查結果，其對農地利用與農地管理之影響。

一、 對農地利用之影響

傳統的農業社會與生產型態，農耕是高機動性產業，為便利農業經營及作 物生產，在原來規劃設計想法中，農舍（住家）是與農地不可分離的一環。

但案例中新竹縣非都市土地有超過半數及臺南市都市計畫農業區之全數起造 人，其配合農業用地的規劃將應占百分之九十的配合農業用地，一小部分規 劃在每一戶建築坐落基地的後方，以提供「優質、田園住宅」行銷手法；但 實際上並不是真的要從事農業生產，反而是廠商以欺瞞方式希望代理人審查 作業加速通過而已。再者，其制度執行也強烈反映都會區民眾對田園生活品 質與環境的需要，並將社區住宅需求區位延伸到都會區周邊鄉鎮或郊區，而 其執行結果更超出原來委託人（中央政府）於集村興建農舍制度規則設計時 所設想的問題範圍，突破現行規則設計界限。此外，臺南市案例相較於其他 個案執行，特殊之處是將集村農舍制度規定要留設百分之九十的配合比例農 地申請為 10%自產自用區（實則為上述所稱坐落於建築基地後方的配合農業 用地）及 80%專業產銷區，此種申請方式容易讓縣市代理人誤以為確實與集 村農舍原本設計之農業經營目的及農地利用目標相符合，事後卻沒有依申請 計畫使用，執行結果顯示委託人設計規則的經驗訊息無法因應私部門的操作 手法，資訊不完全使集村農舍欲達到的農地利用目標產生偏差，也增加交易 成本。

二、對農地管理之影響

(一)農地分割再申請農業設施作為預售地點，加劇與農地農用管理目標的落差 都市計畫農業區土地並無地籍分割之限制，故臺南市案例建商先將集村 農舍建築坐落基地旁的土地分割後，再以農業設施（溫室）名義申請興建，

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改裝成為預售據點。縱使該地點曾遭人檢舉而經代理人（縣市政府農業單位）

廢止農業設施容許使用同意書，卻因不同單位代理人無法配合廢止建築執 照，亦無法確實依據落實農地農用之配套法律「都市計畫法」處罰，而任由 該設施持續作為建商第二期及第三期集村農舍推案之使用地點。由於農業設 施的申請及管理法令主管機關為農委會企劃處農地利用單位，與農委會主辦 集村興建農舍執行規則之單位不同，更與都市計畫法主管機關內政部營建署 分屬不同部會，故從委託代理雙方權責深入探討集村興建農舍個案之執行，

不僅顯示整體國土或農地違法使用管制的執行弊病，更發現整個農地管理相 關規則必須同時檢討及重視執行問題，也必須整合同一層級或不同層級的主 管法令，才能有效縮減集村農舍執行與農地管理目標的落差。

(二)同一基地透過分期分案方式申請，區塊方整之耕地一再被細碎分割

案例之建築坐落基地，以建築基地鄰近大專院校最多，除了顯示廠商的 區位選擇及申請動機並非以農地利用為出發點，臺南市及雲林縣案例並特別 規劃分期分案申請，以降低代理執行的審查及應負擔的交易成本。臺南市因 代理執行單位對於集村農舍之審查作業已建立執行模式，建商後續操作手法 及規劃推案資訊也相對有經驗。因此建商在確認申請及協商等交易成本降低 後，分案申請第二案及第三案，建築坐落基地直接位於第一案之毗連土地旁 邊或同地段附近。代理人並非完全不知道集村農舍分期分案申請的執行資 訊，但是也一再表示申請個案都符合法令規則，不得不同意。建築坐落基地 及配合農業用地都為了符合規則而零碎細分，顯示集村興建農舍制度設計想 要達成維護農地資源及農業生產環境的完整性，出現了嚴重的農地管理問 題。除此之外，集村農舍興建案從規劃到申請，時間較長，廠商也會因為委 託人會隨時修改執行規則，而在資訊不完全下容易投資賠本。

(三)集村興建農舍須滿五年始得移轉之規則設計未能落實執行

為控管集村農舍興建滿五年才可以移轉及農舍應與其坐落用地併同移轉 或併同設定抵押權，且已申請興建農舍之農業用地不得重複申請等規定，農 業用地興建農舍辦法第九條第三項規定，不論都市或非都市土地，縣（市）

主管建築機關於核發使用執照後，應將農舍坐落之地號及提供興建農舍之所 有地號之清冊，送地政機關於土地登記簿上註記，藉由地政事務所的土地登

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記制度採行管控。但是檢視個案之土地登記謄本，發現個案的土地登記簿註 記方式皆未有一致作法。新竹縣個案自 2007 年 4 月 12 日核發使用執照後，

建築坐落基地及配合農業用地一直未有及時註記，後續可能造成農地管理缺 漏及交易糾紛或違法行為。雲林縣及屏東縣個案的註記，只能知道農地有申 請建物或農舍，無法清楚辨識每位起造人所各自擁有之建築坐落基地與配合 農業用地。臺南市個案分別有註記建築坐落基地地號及已提供興建農舍基地 坐落，但因為是將全部地號寫在一起，也無法辨識每位起造人各自擁有之農 地權屬。

現行規則雖有明定集村農舍興建須滿五年始得移轉之設計，以維護農地 農用之政策並防止農地投機炒作。惟經實地調查卻發現無法禁止起造人在五 年內實質移轉，且土地登記謄本顯示已申請興建農舍之農業用地都未有註記 列管，已形成制度執行的管控疏漏。顯示就現行正式規則的管控執行機制而 言，由於中央政府沒有針對土地登記簿有一致性的註記規範，不僅容易引發 集村農舍違法移轉的問題，加上集村農舍的配合農業用地又往往位於建築坐 落基地的毗連鄉（鎮、市）地區，更因分屬不同地政事務所及不同公所管轄，

而增加訊息的不對稱及農地管理風險。

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第五節 小結

集村興建農舍制度目標是要抑制農地興建個別農舍，以維護農業生產環境的 完整，期望能永續經營農業。由於集村農舍申請態樣也因坐落縣市、區位及廠商 認知等差異，而有不同執行結果，為深化組織目標、資訊流通與代理成本及行為 之間的實證論述。本章從不同區域的案例執行，並透過起造人問卷獲得申請人動 機的訊息，發現集村農舍的農民認定及申請動機衡量成本過高，而若能配套落實 農地管理監督稽查取締，是可以抑制或遏止農地違法使用，但現行農業用地興建 農舍辦法並無明確機制設計，仍舊是有人檢舉違規使用才受理查核。個案實證也 發現集村農舍制度執行結果，根本未能有效促進配合農業用地的農業生產計畫，

起造人甚至不考慮農地利用目的，也未能有效降低其日後再興建個別農舍的動 機。

制度雖然不可能完全執行，但現行制度環境與制度安排下的集村農舍執行結 果及執行分工，已經嚴重偏離原本最重要的農地利用與管理目標。制度執行面對 起造人個人意識，是以享受田園生活及提升居住品質為主要申請動機，集村農舍 成為不動產交易商品造成機會行為的產生，以及其與縣市代理人雙方的資訊不對 稱，致使農地利用目標淪為申請文件說明內容，縣市代理人審查協調成本更高，

不易採取真正合作策略，加上中央委託人對正式規則修正的推遲，形成農地資源 的扭曲使用，進而加深農地建地化及制度執行上的困境。因此從案例執行代理關 係深入比較分析發現，公私部門目標不一致促使集村興建農舍制度背離原始農地 利用及管理目標設計，而民意代表的關切出現在案件申請後不同單位解釋不一的 時機，是因為要快速求取不同單位對法令的一致見解或針對規則提出明確說明。

亦即，規則不完備及訊息傳遞無法一致，也會更加提高委託代理雙方的交易成本。

制度的設計與執行須考量其成本與效益，然而研究分析顯示不僅委託代理目 標不一致，其規則不完全的問題極為嚴重。為有效解決個別農舍對農地利用及管 理的所產生的外部性，運用集村興建農舍制度來維護農業生產環境的理念是社會 整體共同目標。以代理理論觀點而言，代理人較委託人容易隱瞞相關執行資訊未 告知，但集村興建農舍制度執行分析發現，委託人也會有單位承辦人因個人因素 傳遞不充分之訊息給組織決策者。集村興建農舍制度變遷及規則設計時，並未預 測到執行後的偏差問題及高額交易成本。以集村興建農舍與申請農地開發許可相

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較，集村農舍在提供農業經營使用的目標下，是容許使用的一環，可以享有農地

較，集村農舍在提供農業經營使用的目標下，是容許使用的一環，可以享有農地