第一章 緒論
第二節 研究範圍與限制
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第二節 研究範圍與限制
依據現行的正式規則，本研究所稱之「集村興建農舍」制度，係指 20 戶（離 島 10 戶）以上之農民為起造人，共同在一宗或數宗相毗連的農業用地整體規劃，
並依相關規則設計之建蔽率、容積率及法定空地設置公共設施等規定興建農舍，
經申請核准興建後，可向主管機關申請奬勵及協助 。基於上述研究動機及目的，
本研究所探討之範圍如下：
一、研究範圍
本研究之範圍，分就時間、空間及對象作為界定區分如下：
(一)時間範圍
為了分析集村農舍制度形成過程，本研究主要以 2000 年「農業發展條 例」修正公布，農地政策從「農地農有、農地農用」轉變為「放寬農地農 有、落實農地農用」，蒐集到 2009 年 3 月 31 日集村農舍申請於農地興建之 實施現況，並將涵蓋集村興建農舍制度規則之設計與修正討論等。
(二)空間範圍
本研究以全國（含金門離島地區）已正式受理集村興建農舍申請案的 所在位置及地點，作為研究的空間範圍；由於實施現況調查是自集村農舍 規則建立後至 2009 年 3 月 31 日，故臺南縣與臺南市仍以合併改制前的縣
（市）管轄範圍統計，並可呈現不同土地區位的分析 5
(三)對象範圍
。同時，集村興建農 舍制度之農地利用與管理層面係以區域計畫之土地使用分區管制為基礎，
本研究將以申請集村農舍興建之基地結合土地登記及地籍謄本等資料調查 分析，以求一致。
制度建立後的執行，必須就行政部門內部執行規則制定者與實際執行 者之間職能合作協調關係，方能檢視制度執行結果的背後原因。制度安排 形式支配著經濟單位之間的合作與競爭方式，也是既定制度環境下，組織 與個人等經濟單位之間的互動協議（Davis and North, 1971:7、Williamson,
5 民國 98 年 4 月 15 日公布增訂之「地方制度法」第七條之一，賦予縣（市）合併改制之 法源規定。
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1990:64），故本研究之研究對象如圖 1-1 所示，主要探討集村興建農舍制度 之中央政府與地方政府的組織執行分工及合作協調問題，對象包括有制定 規則的農委會（農地利用與管理）及內政部營建署（建管），以及對應實際 執行的縣市政府農業與建管單位。同時考量集村興建農舍制度是以達到維 護農業生產環境及農地農用為政策目標，於是加入開發商、地政士、起造 人（農民）等參與者對耕地分割、移轉與配合農業用地的設計，以及申請 動機等個人行為的互動關係，較可全面性探討執行問題。
圖 1-1 現行制度環境下的研究對象示意圖 資料來源：本研究繪製
組 織
中央政府（內政部、農委會）
縣市政府（農業、建管單位等）
個 人 開發商（地政士）
起造人（農民）
機會行為
實際作農業使用？
保護優良農業生產環境？
獎勵及農地違規使用？
集村興建農舍制度
農地政策目標
執行規則
1. 農地分割、移轉 2. 配合農業用地的設計
執行分工 合作協調
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二、研究限制
本研究是以農業用地申請集村興建農舍為對象，探討制度執行的立法背景 與政府執行的代理結構，從整體實施現況到中央政府對於行政規則制定或解釋 裁量的合作協調，以及地方政府對於規則執行及認知偏好，是否受到組織職能 目標及垂直或水平合作分工的安排不同，而有不同的目標及訊息接收度。但個 別的政府組織或執行者，其執行的任務通常是涵蓋許多面向的，當前農委會委 託各縣市政府執行的農地利用與管理業務，包括農地資源空間規劃、農業經營 專區推動等利用層面，尚有農地變更使用、農業設施容許使用審核、農地違規 使用稽查等農地管理任務，因為委託人與代理人可能對多維任務存在不同的價 值判斷（洪維廷、林森田及丁秀吟，2009:56），此種多重任務的現象將影響整 個農地利用與管理制度的執行綜效。惟本研究因限於主題及篇幅，僅專注於集 村興建農舍制度及農地利用與管理面向之分析，未全部納入代理人的多項任務 制度執行相互探討。
此外，集村興建農舍制度是整體農舍規定的一環，農地政策於 2000 年制度 變動時，同時允許與個別興建農舍制度並存，期待集村興建農舍制度之建立，
可以改變農地零亂興建個別農舍的現象。惟本研究限於研究範圍及資料，並未 調查個別興建農舍制度實施現況，並與其執行效果對照說明。
制度的變動免不了要透過政治過程決定，農業用地以集村方式興建農舍制 度，主要涉及農地利用與管理、建築管理兩大面向的議題，但除了社會經濟層 面外，農舍議題在政治過程是敏感而複雜的，修改法律或執行規則可能遭遇非 理性的壓力或不充分的對話。徐宏明（2006:17）曾研究農舍制度變遷過程中必 須考量政治因素，而改採視政治因素為內生變數，然政治因素在立法過程及制 度變遷中影響較大，而執行階段的探討是依據已經制定的法令規則，在制度設 計完成後，探討制度如何去執行及執行所產生的問題。因此，本研究於制度執 行問題分析及提出建議時，暫不考慮動態政治因素，即政治與權力上層結構的 問題，將不予納入考量。