第四章 集村興建農舍制度執行調查結果與分析
第二節 縣市代理執行調查結果分析
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第二節 縣市代理執行調查結果分析
中央政府建立的集村興建農舍制度環境，必須透過直轄市及縣市政府多重委 託多重代理結構予以執行。為深化縣市代理人對制度執行問題的實際看法及回 應，本章第一節以調查整體實施現況客觀資料後，本節再以問卷調查及深度訪談 進行代理關係之探索性研究及分析。
一、研究方法與研究對象
本節之研究方法有二，一為郵寄問卷（含開放式的問題填答），二為半結構 式的實地深度訪談。為使問卷所得結果更為深入，本文進一步針對目前縣市政府 有實際受理集村農舍申請案件審核的「農業（農地）」及「建築管理」單位之承 辦人員，同時進行問卷之發放與分析，問卷發放期間為 2009 年 4 月至 5 月間，
合計發出十四個縣市問卷 28 份，統計回收 28 份問卷，有效問卷回收率為 100%。
表 4-5 為有效問卷之基本資料敘述統計結果，縣市農業單位填答者從事集村農舍 審查工作經驗，在一至五年者有 5 位（35.71%），五至十年者 4 位（28.57%）、十 至十五年者 1 位（7.15%），以及十五年以上者 4 位（28.57%），可見在對集村農 舍新興業務及規則瞭解程度的資訊不對稱之下，為避免審核錯誤，縣市政府內部 多以有經驗的資深人員代理執行。
表 4-5 縣市承辦人員有效問卷之基本資料敘述統計
問項
農業（農地）單位 建管單位 人數 百分比 人數 百分比 性別
男 9 64.29% 13 92.85%
女 5 35.71% 1 7.15%
農舍審查工作經驗
一年以內 0 0.00% 0 0.00%
一年至五年 5 35.71% 4 28.57%
五年至十年 4 28.57% 7 50.00%
十年至十五年 1 7.15% 2 14.28%
十五年以上 4 28.57% 1 7.15%
總 計 14 100% 14 100%
資料來源：本研究整理
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其次，對於實際執行任務分派較特殊的桃園縣、新竹縣、臺中縣及宜蘭縣，
以及第五章集村農舍個案分析所在地之雲林縣、台南縣市、屏東縣政府農業部門 的承辦科主管進行半結構式的實地深度訪談，以進一步釐正集村農舍多重委託多 重代理執行實際問題。訪談時間為 2009 年 1 月至 5 月間陸續進行，並先以當面 深訪為主，不足之處再以電話訪談補充。
二、縣市執行問卷調查結果分析
縣市政府農業及建管單位為集村興建農舍制度執行的主要代理人，為獲得執 行代理單位的第一手資訊，經問卷調查綜合分析如下：
(一) 集村農舍執行規則不完全及代理人各自解讀
在十四個縣市政府農業單位的代理人填答中，對於集村興建農舍相關 法令規定之執行，有 12 名（85.71%）認為不明確46。而在建管單位的代理 人填答中，則對於集村興建農舍相關法令規定之執行，有 7 名（50%）47
再進一步詢問十四個縣市代理人執行處理審核作業時，同一案件之農 業單位有 10 名（71.43%）認為會因承辦人員不同或對相同法令的解讀不 同，而對同一個案件有不同的處理標準。而建管單位也有 9 名（64.29%）
持相同看法。顯示代理人因權責見解差異，各自對法令規章有不同解讀及 採取不同的處理方式。
認 為不明確，相較於農業單位有 35.71%的落差。由於集村農舍制度執行涉及 農地移轉、分割等管理規定變革很多，而建築法令變動較少，故農業單位 反映較大，同時顯示縣市農業單位更重視農地利用與管理相關執行規則不 明確的現象。
(二) 制度環境無法達到維護農業生產環境目的
農地是國土使用管制的一環，統計十四個縣市政府農業單位的代理 人，有 10 名（71.43%）不贊同山坡地範圍的農牧用地、林業用地可作為 平地（特定農業區、一般農業區農牧用地）建築基地之配合農業用地。同
46 12 名受訪者中，更有 4 名（28.57%）認為集村興建農舍相關法令非常不明確。
47 其餘有 6 名(42.86%)受訪者無意見，僅 1 名（7.14%）受訪者認為集村農舍相關法令 規定訂定明確。
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時有 12 名（85.71%）48認同集村農舍應依循區域計畫法或都市計畫法的 法定分區，規範建築基地與配合農業用地應該屬於相同分區及用地別。而 在建管單位的代理人中，分別只有 8 名（57.14%）認為山坡地範圍的農牧 用地、林業用地不應作為集村農舍的配合農業用地，以及 7 名（50%）49
農地興建集村農舍具有準社區開發性質，且建築坐落基地面積在北 部、中部及南部區域分別有 70.26%、83.90%及 18.15%位於坵塊方正、生 產力好的「特定農業區農牧用地」，其生活廢污水排放可作為影響農業生 產環境的指標。本研究特別針對十四個縣市政府的農業單位代理人調查其 看法，高達 10 名（71.43%）
同 意集村農舍制度應規範建築基地與配合農業用地屬於相同分區及用地 別。比較縣市不同組織單位，發現農業單位的代理人顯然在集村農舍制度 執行後對於農地利用與管理的負面影響呈現出比建管單位更為強烈的不 滿訊息，並認為要回歸土地使用管制的相同分區及使用類別。
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(三) 制度設計無法落實執行農地農用政策
認為集村興建農舍之興建戶數，倘若未達 須設置廢污水專管排放管線標準者，大多會隨意排放至附近農田水利設 施。即使有設置專管排放管線，仍無法確保可有效隔離集村農舍所產生的 生活廢污水，而容易影響附近農田之灌溉水質。
集村農舍核發使用執照後，建築坐落基地及配合農業用地應併 同列管五年始得移轉
。此一為促使起造人從事農業經營的機制設 計，農業單位
有 7 名（50%）填答沒有幫助、2 名（14.29%）填答非常沒 有幫助 51。但建管單位分別僅有 3 名（21.43%）及 1 名（7.14%）填答沒 幫助及非常沒幫助 52
48 12 名名受訪者中，2 名(14.29%)受訪者持非常同意、10 名(71.43%)受訪者持同意看法。
。亦即，縣市政府的農業單位比建管單位代理人高 出 35.72%認為集村興建農舍後的農業用地併同建築物列管五年始得移轉 的配套措施，無法達到農地管理效果。
49 其餘 5 名(35.71%)受訪者無意見，其餘 2 名(14.29%)受訪者則表示同意。
50 其餘 4 名(28.57%)受訪者沒有意見。另本項農地利用因屬農業主管單位業務，故未有 訪問建管單位。
51 其餘 1 名(7.14%)填答者無意見，1 名(7.14%)及 3 名(21.43%)填答非常有幫助及有幫助。
52 其餘 6 名(42.86%)填答者無意見，4 名(28.57%)填答有幫助。
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集村農舍取得使用執照或領取獎勵補助後，十四個縣市政府農業單位 及建管單位的代理人，分別有高達 11 名（78.57%）及
14 名（100%）
填 答後續沒有進行監督管理或稽查工作。這顯現出一個重要的集村農舍 制度執行訊息，亦即制度設計給予起造人（農民）獎勵誘因，但卻 沒有後續相關監督工作或機制，將衝擊著農地農用政策及農舍建築 物違章使用的管理困境。
(四) 制度執行績效嚴重背離集村農舍初始設計理念
十四個縣市政府農業單位的代理人中，有 14 名（100%）一致認為集 村興建農舍法令執行至今，並未促使生產力高、區位較好的優良農地被保 護下來，反而淪為農地建築社區之開發途徑。而在建管單位代理人的填答 對照下，也有 12 名（85.71%）53
十四個縣市政府農業單位的代理人中，有 9 名（64.29%）填答不認同、
3 名（21.43%）非常不認同集村興建農舍制度可以避免或降低單獨農業用 地上個別農舍的興建；至建管單位的代理人中，也有 8 名（57.14%）不認 同集村農舍制度可以避免或降低農地個別農舍的興建。另外，在農業單位 的代理人填答中，合計有七成（71.43%）
受訪者認同集村農舍制度已淪為建築社 區開發手段。不同組織部門看法有 14.39%的差距，顯示集村農舍制度執 行後，缺乏與農地利用相依配套機制，讓代理人認為與制度目標產生偏差。
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三、縣市執行深度訪談歸納分析
受訪者表示，既然集村農舍已 無法有效抑制個別農民於個別農地之上繼續興建個別農舍，又無法達到維 護農地之初衷，就應該停止或廢除現行法令規範下的集村興建農舍制度。
對於集村興建農舍制度執行之問卷調查，除數據統計分析外，由於部分問卷 內容為開放式的填答，為綜合探討代理人主觀因素，再配合部分任務分派及個案 分析所在地之縣市農業單位承辦科主管，進行半結構式的深度訪談，經歸納整理 分析如下：
(一)規則不完全引發多重委託代理關係緊張，且造成行政裁量不一
53 其餘 2 名(14.29%)受訪者無意見。
54 其中 6 名（42.86%）持非常同意看法，4 名（28.57%）持同意看法。
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由於集村農舍的中央主管機關委託人制定執行法令時未盡明確，而留 有諸多解釋空間。許多據以執行的規則更是沿著個別農舍之路徑相依而 來，造成委託人有很大的行政裁量權，但卻欠缺通盤完整性，致使縣市代 理人在資訊不對稱情形下，自行摸索及各自解讀，動輒影響申請案件之審 查及當事人權益，並與民間廠商因對規則有不同解讀而辯論。制度規則的 不明確及不完全，導致法規模糊空間極大，連帶使得整個集村興建農舍原 本建立的制度環境訊息相當紊亂。
代理人執行因為法令沒有明確規定或訊息不足而必須請釋委託人 時，由於農委會水土保持局或內政部營建署職能目標不一致，中央政府並 不會積極維護農地政策目標與集村農舍規則設計之間的執行結果，更因為 兩個委託單位於 2003 年至 2005 年間都是由未參與農地政策變革及「農業 用地興建農舍辦法」制定作業，且即將退休的承辦人員一個人負責整個農 舍業務，水土保持局後來增加協辦者又是一位剛考試分發的同仁，而這段 時間正是集村農舍制度大量行政函釋形成的階段，大家對規則的解讀及訊 息是一知半解。也因為如此，制度執行代理人容易就只依據其自身經驗及 認知進行判斷，導致同一個集村興建農舍的審查案，其結果會受到不同承 辦人員的性格、知識背景，甚至是人情壓力的影響，而有行政處分不一的 情況。同樣的，中央主管機關亦無法完全掌握縣市政府的執行情形，而難 以完全監督。
(二)購買農業用地配合規定，並出現專門代辦許可業者
集村興建農舍的起造人會去購買配合農業用地的最大原因，只是為了 符合集村農舍制度的相關規則。起造人購買的配合農業用地，部分根本就 不能或不適合從事農業經營，有些起造人甚至連自己的配合耕地實際所在 位置都不知道，以上種種都突顯出配合農業用地並未經營使用的事實。此
集村興建農舍的起造人會去購買配合農業用地的最大原因，只是為了 符合集村農舍制度的相關規則。起造人購買的配合農業用地，部分根本就 不能或不適合從事農業經營，有些起造人甚至連自己的配合耕地實際所在 位置都不知道，以上種種都突顯出配合農業用地並未經營使用的事實。此