結論

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第七章 結論與建議

集村興建農舍制度經代理執行後，掌握其執行結果的發展，呈現制度環境被 引導於一個不是最適發展的特定路徑，實際執行無法貫徹農業發展條例第十八條 立法之農地利用與管理初始目標。面對集村興建農舍制度執行問題之檢視，必須 回歸農業發展條例最初制度變遷之理念，也就是制度是建立在維護農地資源配置 效率及不影響農業生產環境的核心價值之上，並處理政府層級及組織執行分工引 發的目標及資訊問題。本研究對現行集村興建農舍制度在分析過程中獲致的結論 與建議如下：

第一節 結論

一、多重委託多重代理理論可作為分析階層政府推動政策或制度執行 過程中複雜的互動與回應基礎

傳統的委託代理研究途徑，都描述了部分制度或政策執行的現象，與現 實環境也有很大落差。多重委託多重代理理論是由傳統單一代理、共同代理 及多重代理延伸而來，是指為達到某一目標，由多個委託人指派不同的任務 予多個代理人，數個委託人間、代理人間及委託人與代理人間，因資訊、偏 好、背景及目標等差異，致使制度執行偏離原來設定政策目的。政策或制度 制定後的執行牽涉同一層級與不同層級政府部門間的關係，利用多重委託多 重代理理論可以更完整分析階層組織的互動與回應程度所帶來的影響，說明 政策或制度執行形式及過程，進而釐清制度執行發生問題或執行不完全的主 因。此一架構也可提供思考政策或制度執行問題時的不同方向與參考點，未 來亦可加以模型化，將可獲得更進一步的結果。從集村興建農舍制度與農地 政策關連的執行過程提出多重委託與多重代理的架構，發現其組織內部分 工、互動及回應程度等論證，比模型化的理論更加複雜，是過去運用模型探 討代理理論時較少討論的問題。研究中發現制度執行過程有許多職能目標及 資訊傳遞太過複雜問題，是過去文獻較少討論的問題，同時其複雜的互動與 回應也無法完全被反應於理論中。但是透過此一多重的階層架構探討，釐清 整個制度執行發生問題的原因，除了制度環境以外，也包括制度安排的內部 組織分工影響，可以補充傳統政策或制度執行分析上的不足。

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集村興建農舍制度執行過程由於不同單位委託人及代理人職能不同，其 著重的集村農舍審查重點及考量因素也不同，致使合作及衝突並存，分工擬 達成的目標難以達到。目前多重委託人主要有維護農業生產環境為職能的農 委會，還有以建築法令引導農民住宅現代化的內政部，但農委會內部組織分 工又分為負責農地政策之企劃處、農民資格福利之輔導處，以及訂定與執行 獎勵規則之水土保持局；內政部則分為國土規劃、農舍建築管理業務之營建 署及配合土地登記簿註記之地政司。多重代理人則對應有縣市政府之農業單 位、水土保持單位、建築管理單位及地政單位等，其不僅分別承受其各自上 級主管機關之委託外，亦必須承受其他非主管機關任務多重委託。例如縣市 農業單位主管農民資格、農地利用與管理等業務，其委託人除了農委會企劃 處外，尚有水土保持局、營建署及地政司，而且集村農舍是農業經營不可分 離的一環，當任一委託人提出法令規則之解釋，農業單位是第一個面對廠商 的代理人，必須全盤瞭解始能擁有完全資訊。但實際上，當縣市政府農業之 農務（農地利用與管理）單位執行集村農舍有所疑義時，發文請示上級主管 單位意見，公文將經過多層的機關往返，才能得到回復，但委託人回復內容 又未全面知會代理人或回覆給錯誤單位的代理人，而產生資訊問題。上述複 雜的委託代理關係，在規則不完全的情況下經常發生，尤其集村農舍興建戶 數已達到社區開發規模，更牽涉到許多複雜的農民資格、耕地分割、移轉及 農業用地作農業使用證明核發等法規。由此可知，政府內部多重委託代理及 複雜的訊息問題，是造成制度執行結果偏離目標卻不易協商整合修改錯誤規 則的原因。

隨著委託人與代理人組織的增加，理論發展雖然更貼近社會真實情境，

但集村興建農舍制度龐雜的多重委託多重代理架構（如圖 2-5 所示），導致原 本就難以克服之目標與訊息問題更加嚴重，尤其是委託人之間的水平聯繫，

以及委託人與代理人、代理人彼此之間的垂直聯繫，往往因為層級單位過於 複雜，牽涉許多單位，卻又未能逐一傳遞通知，使得資訊流通相當困難。本 研究嘗試將集村興建農舍的執行情形納入討論，但委託代理關係太過複雜，

即使捨棄傳統單一代理理論，將不同單位的委託人、代理人皆視為不同個體，

仍必須輔以實際情況說明，如委託人主政窗口歷經數次移轉，還有承辦人員

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流動、公文傳遞、行政解釋需輔以經驗理解等問題，方能較完整呈現整體委 託代理情形，顯示運用於實際執行時，多重委託多重代理理論檢視該制度亦 難以透過社會分工與規範，有效解決資訊不對稱與目標不一致，發展出完善 的制度，而有其運用侷限性。

二、集村農舍制度規則無法維護農地政策目標，制度執行偏離保護優 良農田及農業生產立法目的

依據農業發展條例立法意旨，集村興建農舍制度是要照顧實際耕作的農 民，並以保護優良農地及其農業生產使用環境為首要目標，因此集村興建農 舍制度之建築坐落基地與配合農業用地之區位應有密切之聯結性。然而廠商 基於價格及成本考量，建築坐落基地選擇位於區位較佳之農業用地，而經過 農地重劃之特定農業區農牧用地，因為格局方整且進出均臨農路而成為其首 選，而配合農業用地則選擇價格低廉、地點偏遠，多不具農業生產效益之山 坡地林業用地，此情形尤以新竹縣及北部區域最為明顯，實與促進農地利用 理念相違背。亦即透過制度環境現況探討規則實施現況，開發商或申請集村 農舍起造人基於自利動機，以人頭或親友方式利用中央政府的有限理性及法 規灰色地帶，將大量個案申請建築坐落基地位於良好生產環境的特定農業 區，配合農業用地則位於區位偏僻及生產力低的山坡地，造成集村農舍變成 社區開發之商品。經配合區域計畫範圍分析集村興建農舍制度已實際申請執 行的 77 案中，建築坐落基地與配合農業用地都位屬同一鄉鎮者，北部區域案 件數只占總件數 7.55%，而北部、中部及南部區域分別有 70.26%、83.90%及 18.15%的建築基地位於特定農業區農牧用地，但配合農業用地則分別只有 2.24%、28.75%及 2.53%是土地屬性相同的特定農業區農牧用地，北部的面積 落差高達 31 倍，中部及南部區域計畫範圍則僅有 3 倍及 7 倍的落差，且南部 區域建築坐落基地及配合農業用地位於同一鄉鎮之案件數也占 50%。制度執 行整體而言，集村農舍制度執行並未促使生產力高及區位較好的優良農田被 保護提供農業生產，反而淪為社區開發手段及商品化，顯然偏離原本想要達 到的農業經營等農地利用目標，全國尤以北部區域的新竹縣最為嚴重。只是 一般文獻大多以新竹縣實施結果作為制度環境討論依據，可能忽略了不同區 域有不同執行結果。

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再進一步以案例問卷調查發現，高達百分之九十五的起造人完全沒有農 作生產經驗，職業背景也與農業無關；且申請集村興建農舍主要是為提升居 住品質與享受農村田園生活，起造人對於配合農業用地總平均有一半以上閒 置或沒有農地利用計畫，甚至提出自產自用區及專業產銷區計畫書引導審查 加速通過。這些都突顯農委會一開始遷就於代理人實務便利執行，將農民簡 化為「農舍坐落農地所有權人」的錯誤，而且未就集村農舍應與農業生產緊 密結合設計可操作之執行規範。

縣市政府的農業及建管單位是集村興建農舍制度實際主要執行者，代理 人具有資訊優勢，其對制度執行分工及法令規則的看法，是檢討制度執行結 果重要的一環。以問卷調查已受理集村農舍申請案審查的十四個縣市代理人 得知，縣市農業單位的代理人有 71.43%明確反對山坡地範圍的農牧用地及林 業用地可作為特定農業區農牧用地建築基地之配合農業用地，同時有 85.71%

支持集村農舍建築基地與配合農業用地應該屬於相同分區及用地別。但縣市 建管單位代理人，分別只有 57.14%及 50%表達上述相同看法。代理執行分工 結果顯示縣市農業單位比建管單位對於制度執行偏離農地利用與管理目標有 更高的不滿訊息，呈現出檢討制度執行規則目標不一致的情形。換言之，以 多重委託多重代理理論運用於政府制度執行分析發現，集村興建農舍制度之 委託代理情況過於複雜，其主要原因係同一層級不同單位或不同層級單位間 職能皆有差異而導致目標不一致或衝突，然由縣市代理執行調查結果，業務

支持集村農舍建築基地與配合農業用地應該屬於相同分區及用地別。但縣市 建管單位代理人，分別只有 57.14%及 50%表達上述相同看法。代理執行分工 結果顯示縣市農業單位比建管單位對於制度執行偏離農地利用與管理目標有 更高的不滿訊息，呈現出檢討制度執行規則目標不一致的情形。換言之，以 多重委託多重代理理論運用於政府制度執行分析發現，集村興建農舍制度之 委託代理情況過於複雜，其主要原因係同一層級不同單位或不同層級單位間 職能皆有差異而導致目標不一致或衝突，然由縣市代理執行調查結果，業務