第五章 集村興建農舍個案執行之分析
第二節 案例起造人問卷與實地調查結果分析
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第二節 案例起造人問卷與實地調查結果分析
為調查瞭解集村農舍起造人對於申請興建之真正動機，並探討其對集村農舍 制度規則及對農地利用與管理等方面的認知，本研究針對第一節選取分析的新竹 縣湖口鄉Ａ案、雲林縣斗六市Ｂ案、台南市安南區Ｄ案等三件個案，進一步以問 卷填答及深度訪談分析，以深化研究發現。
一、研究方法與研究對象
本文之研究方法有二，一為郵寄問卷，二為深度訪談。起造人不記名問卷分 別透過實際參與集村興建農舍個案的地政士及住戶、建商與代銷業者於本研究 2005 年至 2009 年間持續深度訪談後，同意以學術研究角度協助發放到已居住在 集村社區內的每一位起造人，問卷發放及回收期間為 2009 年 3 月至 5 月，並針 對新竹縣、雲林縣、台南市個案發放問卷。其中雲林縣斗六市Ｂ案個案，因考量 問卷調查時，相同地段別鄰近之第二期已完工交屋，乃一併納入發放統計。至屏 東縣鹽埔鄉Ｃ案集村農舍個案，經兩度實地訪查考量已出租作學生套房使用，且 20 戶起造人戶籍皆為同一地址，從戶籍推算僅是符合起造人資格的親友關係，
為人頭操作模式，故不予調查。
三個案合計發出問卷 117 份，總計回收 42 份問卷，個案問卷發放及回收之 份數及比例詳見表 5-3 所統計。由於問卷題目涉及起造人的職業背景，雖採不記 名但於主觀上令人感到敏感，故個案回收率介於二成八至四成一。如此回收率或 許無法完全符合統計上的嚴謹要求，但應是國內相關研究中首度能夠直接調查並 獲悉集村農舍起造人看法者。表 5-4 為本節三件個案問卷回收之基本資料統計結 果。
表 5-3 個案起造人問卷發放與回收份數及比例統計 個案名稱 新竹縣湖口鄉
「Ａ案」
雲林縣斗六市
「Ｂ案」
台南市安南區
「Ｄ案」
問卷份數
（起造人戶數） 49 份 42 份* 26 份 問卷回收份數
（回收比例）
20 份
（40.82%）
合計 12 份**
（28.57%）
10 份
（38.46%）
說明：*雲林縣個案第一期發放 20 份問卷，第二期發放 22 份問卷。
**12 份回收問卷之中，第一期回收 5 份；第二期回收 7 份。
資料來源：本研究調查統計
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表 5-4 個案起造人問卷回收之基本資料敘述統計
問 項
新竹縣湖口鄉
「Ａ案」
雲林縣斗六市
「Ｂ案」
台南市安南區
「Ｄ案」
人數 百分比 第一期 第二期
人數 百分比 人數 百分比 人數 百分比
性別*
男 8 40.00% 4 80.00% 4 57.14% 4 40.00%
女 10 50.00% 1 20.00% 3 42.86% 5 50.00%
年齡**
20-29 歲 0 0.00% 0 0.00% 0 0.00% 0 0.00%
30~39 歲 6 30.00% 1 20.00% 1 14.29% 0 0.00%
40~59 歲 12 60.00% 4 80.00% 6 85.71% 7 70.00%
60~65 歲 2 10.00% 0 0.00% 0 0.00% 2 20.00%
65 歲以上 0 0.00% 0 0.00% 0 0.00% 0 0.00%
總計 20 100% 5 100% 7 100% 9 90%**
說明：*新竹縣個案有兩名、台南市個案有一名填答者未填答本項問題。
**台南市個案有一名填答者未填答本項問題。
資料來源：本研究調查統計
同時，本研究亦將針對上述個案分析的集村農舍所在地縣市政府承辦人、建 商、地政士及代銷業者等對象進行深度訪談。據此綜合分析公、私部門對於集村 農舍制度執行之看法。
二、問卷調查結果分析
(一)申請人未實際從事農業經營，申請動機是享受田園生活及提升居住品質 在法律上，集村農舍興建資格必須「農民」，也就是實際從事農業經 營的自然人。經調查統計，新竹縣個案有 15 名（75%）填答並未實際從 事農作物生產或農業經營（職業大多為工業、商業與服務業居多）。雲林 縣個案，有 7 名（58.33%）填答未有實際從事農作物生產或農業經營（職 業大多為工業、教職與退休者居多），但是有 2 位兼有農業經營，是個案 回答者唯一與農地利用相關者。台南市個案則有高達 9 名（90%）起造人 填答沒有實際從事農作物生產或農業經營（職業以商業及公務員身份居 多）。由上述個案填答統計可知起造人本身沒有實際從事農業經營，職業
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背景亦與農業無關，現行集村農舍制度並未照顧到真正的農民，也再次顯 示制度環境無法清楚界定「農民」身分，導致執行結果偏離制度理念。
起造人申請或購買集村農舍最主要目的或最重要動機，新竹縣個案有 7 名（35%）係基於安全管理及提升居住品質之考量，有 6 名（30%）是認 為可以享受農村田園生活。雲林縣個案有 4 名（33.33%）是為享受農村田 園生活，有 2 位（16.67%）是基於安全管理及提升居住品質之考量。台南 市個案中，有 3 位（30%）受訪者基於安全管理及提升居住品質之考量；
有 3 位（30%）受訪者是為了要享受農村田園生活。調查得知購買集村農 舍之起造人，多數都抱持著購買一般住宅、享受農村田園生活等動機，呈 現出與農業經營理念無關的訊息。
(二)會擔心農地違法使用之處罰及取消稅賦優惠
由於農地沒有依法使用，農地管理有罰則，並取消農地的稅賦優惠。
新竹縣個案中有 15 名（75%）、雲林縣的個案有 7 名（58.33%）、台南市個 案中有 6 名（60%）填答會擔心農地稅賦優惠遭取消。顯示集村興建農舍 制度執行，若能同時具體落實農地農用之管理監督稽查機制，可產生一定 遏止農地違法使用的效果。
(三)配合農業用地大多由廠商找地購買，也沒有農業經營計畫
申請興建集村農舍之「配合農業用地」取得方式，新竹縣個案有 19 名（95%）是由開發商代為找地再購買，且起造人中，有 10 名（50%）根 本沒有去過其名下配合農業用地所在位置。雲林縣個案有 8 名（66.67%）
是由開發商代為找地再購買，有 2 名（16.67%）沒有去過現場。台南市個 案中，10 名（100%）填答者的配合農業用地全部是由開發商代為找地再 購買，其中沒有去過現場者有 3 名（30%）。由上述個案填答統計得知，
集村農舍之起造人申請時所擁有的配合農業用地，幾乎都是由廠商代為找 地再購買，推估只是為了符合集村興建農舍之相關規則而己。
對於名下的「配合農業用地」是否有農業生產或實際經營計畫，新竹 縣個案有 6 名（30%）填答閒置不用及沒有計畫。雲林縣的個案，也有 6 名（50%）填答閒置不用及沒有計畫。臺南市個案則有 7 名（70%）填答 由開發商（建商）統一處理。集村農舍之起造人申請時所擁有的配合農業
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用地，大多是沒有計畫及閒置不用的情形，更加確認現行集村興建農舍制 度執行，實與農地利用及農業經營的關連性訊息薄弱。
(四)會想再購買農地興建個別農舍
已擁有集村農舍之住戶，未來是否有再購買農地申請興建獨棟農舍，
經意向統計後，新竹縣個案中，有 11 名（55%）認為個別農舍可享受自己 的空間、居住環境非常舒適，未來若有機會，願意再另外購買農地興建個 別農舍。雲林縣個案中，有 4 名（33.33%）認為個別農舍的規劃，因設計 主控權較集村農舍大，所以未來若有機會，仍願意另外購買農地興建個別 農舍。台南市個案中，有 5 名（50%）受訪者表示基於個別農舍可以照自 己的理想規劃、地理位置較多選擇等理由，若有機會願意再另外購買農地 興建個別農舍。可看出起造人即使名下已有集村農舍，仍不乏再有購買農 地興建獨棟個別農舍的動機，總計比例大約一半73
三、深度訪談之歸納分析
，與政策目標相矛盾。
綜合而言，現階段政府推行集村農舍制度執行結果，並未有效達成降低興 建個別農舍之目標。
(一)集村農舍成為具市場性之交易商品
集村興建農舍制度經過專業廠商提供專業的農地分割移轉、建築規劃 設計及稅務處理，與一般小坪數建地透天厝或都市地區公寓大樓相比，創 造出另外一種低密度型態的田園住宅，滿足現在民眾想要回歸田園休閒生 活的慾望，並享有農地農用的稅賦優惠，增加集村農舍在特定消費客群的 吸引力。私部門以房地產開發的角度看好集村農舍在不動產市場上的銷售 潛力，才會不斷競相投入集村農舍的興建開發行列中。此一執行結果突顯 出集村農舍因起造人使用需求和原來立法目的不同，先以人頭或親友申 請，銷售後再變更起造人的執行結果，將集村農舍商品化，其住宅開發模 式不僅扭曲農地稅賦減免等配套精神，也和農業生產及農地利用目標背道 而馳。
73 而不願再興建個別農舍之理由，則多受限於治安與經濟因素。
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(二)資訊不對稱使修法推遲及執行成本提高
集村農舍關於農業經營、農民身分審核及農舍違規使用等相關爭議課 題，透過制度之執行已然浮現。但由於執行過程中，代理人及委託人雙方 的機會行為，導致制度執行產生偏差及權責紊亂等問題無法充分傳達給上 級政府的決策者。在具高度專業特性的集村興建農舍制度之執行上，訊息 往往掌握在少數承辦人手中，承辦人的專業分析便成為決策方向所在。但 由於多重委託及多重代理的關係，訊息在委託人或代理人之間無法對稱或 充分傳遞，也必須耗費更多的交易成本才能知道規則的不完全所在，造成 集村興建農舍執行至今的許多偏差訊息被隱藏，使得決策者誤以為制度執 行「無窒礙難行」之處。此突顯規則不明確及訊息不對稱，將徒增公私雙 方之交易成本，並導致規則的修改一再推遲。
(三)地政機關註記方式不一致
現行農業發展條例第十八條等相關規定，集村農舍興建須滿五年始得 移轉，且集村農舍應與其坐落用地（含建築坐落基地及配合農業用地）併 同移轉或併同設定抵押權，申請興建農舍之農業用地不得再重複申請。故 農業用地興建農舍辦法第九條另外規定已申請興建農舍之農業用地，縣市 主管建築機關於核發使用執照後，應將農舍坐落之地號及配合農業用地所 有地號之清冊，送地政機關於土地登記簿上註記。亦即，制度設計透過五
現行農業發展條例第十八條等相關規定，集村農舍興建須滿五年始得 移轉，且集村農舍應與其坐落用地（含建築坐落基地及配合農業用地）併 同移轉或併同設定抵押權，申請興建農舍之農業用地不得再重複申請。故 農業用地興建農舍辦法第九條另外規定已申請興建農舍之農業用地，縣市 主管建築機關於核發使用執照後，應將農舍坐落之地號及配合農業用地所 有地號之清冊，送地政機關於土地登記簿上註記。亦即，制度設計透過五