第三章 集村興建農舍制度環境與制度安排之探討
第三節 制度安排－政府執行分工之探討
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第三節 制度安排－政府執行分工之探討
組織是引發制度變動的觸媒，有效率的組織可以降低不確定性原因，並減低 執行時的交易成本（North, 1991:78）。集村興建農舍制度執行之多重委託多重代 理結構涉及不同的中央政府與地方政府不同單位，有必要探討政府執行分工形式 及代理互動成本之關係。制度安排係指既定規則下經濟單位之間的合作與競爭方 式，安排可能包括個人、自願合作者或政府（Davis and North, 1971:7-8），在組織 結構中，不同層級的人擁有的資訊也有落差，代理人與委託人也有不同的偏好，
所以目標未必一致（Sandler, 2001:120-121），政府形式的安排，將直接伴隨著
（involve）政府強制的權力（Davis and North, 1971:8），而不同制度安排更可能因 為組織職能及認知，進而形成不同的規則。
本研究的制度安排是指政府多個單位的分工合作，伴隨著農地政策轉變及集 村興建農舍制度創新而依賴於法令規範下的委託代理組織執行結構。也就是說，
中央政府共同建立集村興建農舍制度規則，必須仰賴地方政府代理執行，但不同 層級及不同單位卻可能具有不同的目標、接收訊息及風險態度，而產生複雜的代 理成本。政府不同部門的職能基本上是固定的，必須共同完成國家法律設定的政 策目標，因此制度建立後的執行，必須側重於探討執行規則制定者與實際執行者 之間的授權關係，以及其委託代理分派過程對制度執行的影響，分析彼此間的執 行代理結構，才能有效找出制度可能執行偏差的原因所在。
一、中央主管機關之多重委託結構
集村興建農舍之法令依據是農業發展條例第十八條規定，授權行政機關配合 訂定農業用地興建農舍辦法，以及獎勵及協助集村興建農舍辦法等制度規則，並 由各縣（市）政府代理執行。因此，就法律層面界定農地興建農舍之權責分工，
說明如下：
(一)行政院農業委員會
負責農民資格、許可條件、申請程序、其他應遵行事項、集村農舍專 案分割核定、獎勵及協助辦法等相關審查事項。就集村興建農舍制度而 言，其目標應是有效提供農民誘因，以維護農業生產環境之完整。
(二)內政部
負責最高樓地板面積、農舍建蔽率、容積率、最大基層建築面積，與
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高度、興建方式之審查及許可之撤銷或廢止等事項。就集村興建農舍制度 而言，其目標應是以建築法令協助農民創造現代化的農民住宅環境。
行政部門於 2008 年 12 月 1 日面對監察院針對農地興建農舍面積之統計及總 量管理機制調查時 29，農委會（企劃處）農地利用單位說明：「目前農舍面積之 統計均以使用執照核發之基層建築面積及樓地板面積為主，其屬營建署主管業 務。」內政部營建署則認為：「因農舍與農業生產具有不可分割性，內政部配合 農業主管機關之政策，於土地管理上採取容許使用之方式，是營建署尚未針對此 種容許使用情形進行常態性統計，亦無針對農舍興建進行總量管制。」可知，一 般探討委託代理之中央執行組織，多聚焦於農委會及內政部，但兩者於面對制度 執行時雙方互動的決策，以至於權責的劃分界限相當不明，並持續就農地利用與 管理、土地使用與建築管理等權責分工一再以公文往返論述 30
集村興建農舍業務的分工，因為農舍是興建於農地上，正式規則也是明定在 農業發展條例第十八條，普遍認知主管機關是農委會。農委會內部權責分工的方 式，以水保局為業務窗口，其目標以農村建設及治山防洪為主，由於集村農舍法 令解釋涉及農地利用管理，內部執行上會回到企劃處（農地利用單位）提供意見，
但其組織目標則以維護農業生產環境及落實農地農用為主。亦即，代理執行之縣 市政府或廠商（起造人）請示集村興建農舍制度執行案件時，農委會係由水土保 持局受理，但牽涉到農地利用管理法規，再由水保局簽會企劃處表示意見
。
31
二、地方政府之多重代理執行結構
。 簡言之，集村興建農舍制度變遷後，中央政府組織包括農委會企劃處、輔導處、
水土保持局，以及內政部營建署綜合計畫組、建築管理組等單位。不同單位委託 人之間，都有不同的行政職權及目標，其內部人員的偏好及知識背景也不同，因 而處理集村農舍的法令規範，也往往有目標不一致及資訊不對稱的情形，有待進 一步分析。
縣（市）政府依法辦理自治事項，執行上級機關委辦事項及其他機關委託事
29 監察院民國 97 年度專案調查研究報告，題目：面對全球糧荒政策，因應未來糧食需 求，我國農業政策及土地利用政策之檢討，pp.91-93。
30 參閱內政部民國 98 年 8 月 24 日內授營綜字第 09808080402 號函及農委會水土保持 局民國 99 年 11 月 16 日水保農字第 0991830588 號函等。
31 參見臺灣鄉村展望學會，2008 年 6 月 23 日，「2008 年農地利用與鄉村發展政策研討 會」(一)農舍興建及管理政策之會議紀錄，附錄 pp.64-65。
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項 32，一向是對照中央主管機關的工作分派，以農業處（建設處、產業發展處）
之農地單位，會同工務處或產業發展處、城鄉發展處、都市發展處之建管單位為 主要承辦機關 33
集村農舍之申請審查項目分為二大部分，首先為農民資格與農地管理之審 查，主辦單位大部分為縣市政府農業處（建設、產業發展處）之農務科，但宜蘭 縣、新竹縣較為特殊者，是將集村興建農舍之審核業務放在農業處輔導科，經調 查係延續制度變遷後，農委會一開始是由輔導處主管農舍業務之故；再由負責農 地利用與管理業務的農務科、農業企劃科協助農地作農業使用證明書等文件之審 核。地方政府代理執行組織較為特殊者，有臺中縣及桃園縣政府的農地管理專責 單位。透過實地深度訪談得知，臺中縣政府農業處於 2004 年年底時將「農地管 理科」由農務科獨立出來，主要是希望農地管理單純化
，如表 3-3 所示。
34。桃園縣政府農業發展 處則於 2006 年將農地管理工作由農務科獨立出來成立「漁港與農地管理科」35
至於對應到內政部的業務分工，主要為建築管理法令之執行，審查單位則相 當一致，均為縣市政府工務處（建設處）之建築管理科。部分縣市政府，如宜蘭 縣、南投縣、嘉義縣政府於審核通過後，又將集村農舍有關建造執照及使用執照 之核發作業，在非屬山坡地且非屬都市計畫土地範圍內，比照個別農舍之授權，
由鄉（鎮、市）公所辦理建築執照之核發，但公所並未實際參與申請核准之審查 工作。
。
32 依地方制度法第二條第三款規定，委辦事項係指地方自治團體依法律、上級法規或 規章規定，在上級政府指揮監督下，執行上級政府交付辦理之非屬該團體事務，而 負其行政執行責任之事項。
33 由於 2007 年 7 月 11 日「地方制度法」第六十二條修正公布，縣（市）政府之組織，
一級單位定名為處，二級單位為科，各縣（市）政府乃陸續將局（課）調整為處（科）， 故集村農舍相關法令規範或文獻所敘，農業局即為農業處，農務課即為農務科，以 此類推。
34 引述自 2009 年 2 月 9 日深度訪談該縣農地管理科王瑞卿代理科長。同時，農地管理 科承辦人表示，該府有關集村興建農舍的業務分工，可以區分為三個部分。首先由 農地管理科負責審查農民資格，再由工務處建管科審查建、使照，最後再由水保科 審查集村興建農舍的獎勵補助事宜。
35 引述自 2009 年 1 月 16 日深度訪談時任桃園縣漁港與農地管理科林楨坤科長。有關 集村興建農舍的業務分工，農地管理科是窗口，受理農民資格審查。當受理後會進 行會勘，並召開審查小組（桃園縣於 2008 年 8 月成立）會議，就審查表範圍進行決 議是否核發農民資格，若通過則核准該資格許可。
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表 3-3 縣市政府執行集村農舍申請案件之主辦單位彙整表 縣市 農民資格與農地管理之審查 建築管理之審查 宜蘭縣 農業處 1.農漁會輔導科
2.農務科（協辦） 建設處
建築管理科
（建築管理 及國 宅科）
新竹縣 農業處 1.輔導科
2.農業企劃科(協辦) 工務處 桃園縣 農業發展處 漁港及農地管理科 工務處 臺中縣 農業處 農地管理科 工務處 苗栗縣 農業處 農務科 工商發展處 南投縣 農業處 農務發展科 建設處 彰化縣 農業處 農務科 建設處 雲林縣 農業處 農務科 建設處 嘉義縣 農業處 農務科 城鄉發展處 台南縣 農業處 農務科 工務處 屏東縣 農業處 農務科 建設處 金門縣 建設處 農林科 建設處 基隆市 產業發展處 農林行政科 都市發展處 嘉義市 建設處 農林畜牧科 工務處 台南市 建 設 及 產 業
管理處 農漁畜產科 公共工程處
說明：縣（市）政府農業部門之農務（發展）科、農業企劃科、農林（行政、畜牧）
科、農漁畜產科係目前地方政府負責「農業發展條例」有關農地利用與管理相 關業務之單位，其與農委會之對應窗口為企劃處農地利用科。
資料來源：本研究調查整理。
從表 3-3 整理的代理執行組織來看，建管部門並無爭議，但農業部門內部，
有不少縣市是歷經衝突及談判協商（bargaining），始告確定。究其原因，是起因 於 2003 年 5 月 29 日以後，農委會內部將農舍業務分派，全部改由該會水土保持 局為主政窗口，足見組織分工對制度執行之影響。以彰化縣政府於 2006 年受理 該縣首件集村農舍申請興建案件時，就執行非屬建築管理之業務授權部分，農業
有不少縣市是歷經衝突及談判協商（bargaining），始告確定。究其原因，是起因 於 2003 年 5 月 29 日以後，農委會內部將農舍業務分派，全部改由該會水土保持 局為主政窗口，足見組織分工對制度執行之影響。以彰化縣政府於 2006 年受理 該縣首件集村農舍申請興建案件時，就執行非屬建築管理之業務授權部分，農業