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第二節 建議

集村興建農舍制度經過時間歷程檢視制度執行結果，對於農地利用與管理是 沒有達到預定目標的，反而產生極大的反效果。委託代理雙方都強調制度創新當 時沒有案例及執行經驗可循，先前制訂規則相關決策的錯誤是當年在有限理性及 有限資訊環境下所為，但經過反覆的學習過程及資訊傳達，應在犯錯中學習，趕 緊修改規則或推翻原來規則，才能達到保護農地的目標，制度才能往前推進。以 下再就集村興建農舍制度執行及後續研究方向提出建議：

一、公部門於制度執行過程應配合真正立法目標安排或調整組織分工 集村興建農舍制度設計是基於彰顯維護農地資源及農業生產環境的農地 政策目標，而中央政府立法設計出來的制度，在法律通過後，授權中央政府 訂定可操作性規範。以多重委託多重代理觀點分析集村農舍制度執行之分工 安排，從中央政府的委託分工及縣市政府的執行代理結構，發現都有權責分 工不確定、授權紊亂及責任歸屬衝突等官僚問題。分析集村興建農舍制度執 行之委託與代理組織間目標的不一致，究其根源為中央主管機關不同組織的 職能及目標不一致，造成執行分工紊亂與交易成本。委託人的分工與委託權 的安排，與不同代理人的合作或分工協調成本有關，是制度規則細部設計的 關鍵，同一部會組織不同單位的人，會因知識經驗背景、組織執掌及偏好等 而有不同的處理方式。

本研究調查十四個已受理集村農舍申請案縣市政府，以及事先訂定審查 作業要點的苗栗縣政府，合計十五個縣市農業單位中（如表 3-3）除宜蘭縣及 新竹縣仍維持農委會最早分工給輔導處之對口單位外，其餘十三個縣市執行 代理結構有關農民資格與農地管理之審查主辦單位，都已經分派或檢討回到 農務（農地利用與管理）單位，也就是圖 2-5「集村興建農舍制度之多重委託 多重代理關係」中，實線直接對應到中央農委會企劃處的單位，也是縣市政 府目前執行農地資源空間規劃、農地變更使用、農業用地容許作農業設施及 作農業使用證明文件核發、加強農地管理計畫等業務窗口。因此，農委會內 部組織最適委託結構如果一開始就留在企劃處農地利用與管理單位，有促於 運用職能目標整合解決制度執行偏差問題。同時也能減少不同的認知與處理

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標準，扭曲規則意涵或削弱執行成效。農委會既為農業發展條例之中央主管 機關，目前也已經瞭解集村農舍制度執行偏離農地政策目標，則必須回歸真 正維護農地資源的立法目的，調整內部制度安排，回歸農地利用單位擔任主 政窗口才能減少執行目標分歧及正確訊息傳遞成本。

二、制度執行可透過多重委託代理雙方協商平台機制，促進正確資訊 流通及雙方為共同目標合作

委託代理假設行動者都很清楚自己的偏好，但集村興建農舍制度從一開 始委託人、代理人及民間廠商都不清楚既有正式規則的內涵，甚至無法預料 後續行政函釋的演化，透過制度執行彼此的互動及行政規則解釋，確認現行 政府制度的執行相當複雜，不僅規則認知受到個人偏好及風險趨避的影響，

執行成果主要是因為多重委託及多重代理機關內部的目標及資訊問題，導致 一連串偏離原本政策目標的執行路徑。徒法不足以自行，制度執行同時必須 包含懲罰，以抑制機會行為者，尤其在既有正式規則不足以因應情境下，集 村農舍制度執行過程，發現縣市政府一開始根本不知道如何執行，委託人及 代理人也不清楚民間建商的操作手法，以致於原本制定的規則無法管控市場 行為，如果制度執行一開始就建立協商平台機制，解決資訊無法流通及誤解 疑義，並透過執行教育訓練凝聚共同目標，至少能夠減輕後續執行問題。

事實上，2003 年 8 月農委會水土保持局會同企劃處農地利用科，邀集內 政部營建署、縣市政府等單位研商建立許多執行結論後，如果當時沿續由農 委會、內政部共同邀集研商集村興建農舍之縣市代理單位間業務分工，並建 立「委託代理組織協商平台」，針對制度執行問題建立制度化或定期的溝通作 法，強化制度執行結果的資訊透明度，使制度設計更接近政策目標，透過全 國性農地法規教育訓練或溝通機制，使不同單位的代理人得以全面瞭解制度 設計目標，以提升承辦人員的專業能力與實務經驗，降低錯誤的法規解讀與 審查時的資訊不對稱。同時運用平台的設置進行資訊的傳遞，實有利於制度 執行產生偏差後的調整與修正。協商平台作業可採定期及重大議題不定期方 式，就集村興建農舍法令疑義及執行分工討論及決議，以利其執行符合農地 政策目標，並作為委託人間、委託人與代理人間加強合作，建立對話及溝通

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的機制。更可將協商機制納入農業用地興建農舍辦法中規範，由機關適當決 策層級參與，有效討論集村農舍與個別農舍、農地利用與管理、農業經營、

土地使用規劃與管制等執行問題，建立制度化目標一致化整合機制，彼此合 作修改規則，傳達正確執行資訊。

三、集村興建農舍制度執行已偏離農地政策目標陷於無效率狀態，可 考慮予以廢除

中央政府於協商設計集村興建農舍制度執行規則時，需要重新檢討及確 立集村農舍與農地政策之間的關連性，回歸農業發展條例所欲彰顯的農地利 用與管理目標，以改進制度執行困境。農業發展條例修正通過前，農民反映 集村農舍不符就近管理農場的耕作習性，興建地點無力自行覓得及法令規則 不完備，從制度執行結果確實如此，不僅制度規則設計未能彰顯原來立法目 的，其執行結果又偏離農地政策目標，反而成為田園社區的建地化開發手段，

加速優良農地的流失。其次，現行農民就是土地所有權人的資格條件，農委 會面對監察院 2010 年的糾正，仍然主張實務上對於從事農業生產及具農業經 營需求的農民資格條件，難有客觀具體的審查基準，故難以對建商以親友人 頭或預售方式，假集村興建之名而興建豪宅或出租套房尋求徹底改善。中央 主管機關對於外界對於假農民興建農舍的批評，僅農委會自行於 2010 年 10 月 15 日以一紙行政命令完全禁止特定農業區不得建築坐落集村農舍，但這只 是建築興建區位受限，仍然保留一般農業區、山坡地保育區及都市計畫農業 區、保護區仍然依照現行規定興建，至今也未能修正農業用地興建農舍辦法 等相關法規，並改善目標不一致情事。同時也因為現行集村農舍制度規則未 能及時導正，已產生可信賴性及既得利益者，上述作法也引發另外一股勢力 的介入，想要限縮法令適用規範必須付出更高的成本。農委會不僅一開始未 能從農地利用與管理目標先確認集村農舍制度在農地資源規劃利用的工具角 色，並從維護農地資源及農業生產環境檢討農地容許興建集村農舍制度，輔 導真正務農者成為制度執行對象，並檢討獎勵補助措施，只限制建築坐落土 地區位是本末倒置作法，加上主政窗口仍未調整回農地利用單位，只是突顯 委託人至今不願徹底解決集村興建農舍制度執行問題。

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集村興建農舍制度執行結果既然偏離農地政策目標，農委會及內政部也 陷於無效率狀態，無法改變現行假農民、建築土地應屬相同分區等規則審查 基準，而需要保護的優良農地常是建商想要申請興建的區位，故於上述第一 點與第二點建議改進的前提不能達成時，可考慮廢除執行已經扭曲立法目標 的集村興建農舍制度。而從國土規劃及區域計畫管制的基礎，真正有高品質 居住環境或田園住宅功能需求者，宜朝土地變更方式辦理，同時考量政治壓 力，農委會與內政部可利用農業基本法（草案）或國土計畫法（草案）立法 通過後，檢討刪除農業發展條例第十八條以容許使用方式興建農舍的制度。

四、後續研究建議

農地政策是屬於長期性之公共政策，制度規則的建立也免不了要透過「政 治」的過程而決定，尤其是個別農舍的廢止影響農地利用管理極為重大，也一 直是個爭議的兩難問題，所以本研究認為集村興建農舍後續的研究，可加入組 織改造及政治因子對於制度建立與動態變遷之探討。再者，農業發展條例通過 立法鼓勵與補助以集村方式興建農舍，制度變遷目的是期望消極的避免農地所 有權人在農地上零亂興建農舍，使農業生產環境遭受嚴重破壞。由於農舍規則 已經是農地政策不可分割的一環，集村興建農舍制度執行之後續研究有必要與 個別農舍相互分析對照，掌握農地興建個別農舍的數量、規模及空間分布，以 利同時探討兩種農舍制度對農業生產環境及農村建設的影響，可使政策探討更 具客觀性。另農地興建農舍的規模等爭議至今並未間斷，真正農民的需求與農

農地政策是屬於長期性之公共政策，制度規則的建立也免不了要透過「政 治」的過程而決定，尤其是個別農舍的廢止影響農地利用管理極為重大，也一 直是個爭議的兩難問題，所以本研究認為集村興建農舍後續的研究，可加入組 織改造及政治因子對於制度建立與動態變遷之探討。再者，農業發展條例通過 立法鼓勵與補助以集村方式興建農舍，制度變遷目的是期望消極的避免農地所 有權人在農地上零亂興建農舍，使農業生產環境遭受嚴重破壞。由於農舍規則 已經是農地政策不可分割的一環，集村興建農舍制度執行之後續研究有必要與 個別農舍相互分析對照，掌握農地興建個別農舍的數量、規模及空間分布，以 利同時探討兩種農舍制度對農業生產環境及農村建設的影響，可使政策探討更 具客觀性。另農地興建農舍的規模等爭議至今並未間斷，真正農民的需求與農