案例執行代理關係之比較分析

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從表 5-5 結果再進一步綜合歸納探討如下：

一、不只委託代理目標不一致，規則執行亦偏離原始設計

縣市政府代理集村興建農舍賴以執行之規則，主要是委託人從個別農舍的執 行規則相依或演繹而來，又因為正式規則不完全或不明確，必須依賴大量的行政 規則補充，其決策資訊及規則透明化又不足，故不同單位承辦人接收到的訊息便 有不同。不僅加深委託代理目標的不一致，同時確認規則設計後的執行無法達到 農地政策預期目標相當嚴重。

農業發展條例第十八條等集村興建農舍之制度設計及規則制定，主要目的是 希望委託人及代理人之間可以共同確保農業生產環境的完整，以避免個別農舍零 星蠶食農地資源及違規使用。政府想要以集村興建農舍制度達成原本立法之農地 政策目標，首先應聯結到申請人對於農業經營的實質需要，才能檢視委託人所欲 達到的制度目標執行成效。惟縣市代理承辦單位面對集村農舍申請案審核時，縱 使發現申請動機已經偏離制度設計之農地政策目標或內涵，代理人卻不能以違反 制度目標為由而否准許可。以四個研究個案為例，代理人在正式規則執行過程都 未有實質審查申請動機與農業經營目的。但新竹縣、屏東縣及臺南市案例之縣市 政府農業單位承辦人，會特別在意及反映行政規則不完備，也就是農業單位代理 人會質疑申請動機未有聯結到農業經營立法目的之事實。雲林縣個案因為縣市農 業單位的承辦人工作資歷及個人背景因素，加上起造人中少數有兼營農業，且整 體非農民身分較其他個案資訊不明顯，故代理執行時並未特別質疑其申請動機及 農民身分的不合理性。

其次，集村農舍制度應以照顧實際耕作的農民為目標，惟經案例執行研究發 現，僅有雲林縣有極少數起造人有實際從事農作物生產或農業經營經驗。而新竹 縣、屏東縣及臺南市政府的農業單位承辦人，則一再質疑中央政府（農委會）無 法明確訂定及不願修改農民身分申請資格，因此才能通過代理人審查。分析對應 到委託人，農委會水土保持局承辦人卻反映規則無窒礙難行之處，修改執行最主 要的「農業用地興建農舍辦法」又恐有政治力介入及交易成本；農委會企劃處農 地利用單位則堅持農舍業務執行皆屬水土保持局主政。農委會的權責分工不明，

不同單位承辦人容易隱瞞真實訊息，且與內政部營建署的協商成本又高，其盤根 錯節的內部委託關係造成規則修改困擾或推遲，甚至不願修改。研究結果突顯委

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託人與代理人對於「農民」身分之界定，確實存有極為明顯之目標不一致現象。

集村農舍制度之執行涵蓋農地移轉、分割及稅賦等法令及銷售策略，原本制 定的法規命令確有不足或不明確之處，加上不同單位代理人對彼此主管法令之主 觀認知及經驗不同，甚至不同縣市充斥著錯誤的執行訊息，造成極高的交易成 本。其留下的執行問題，又導致建商一再透過農委會水土保持局召開個案執行專 案會議予以解決，或是透過民意代表出面協調執行標準，委託代理執行後目標不 一致的問題，徒增交易成本。另一方面，農委會水土保持局自 2003 年起數度研 商有關集村農舍制度執行之疑義，內政部營建署則配合建築管理法令之解釋，雙 方雖然致力於合作的行為，卻是因應代理人目標不同及風險規避要求而據以被動 處理。農委會一開始係以個案執行問題召開專案會議研商，連帶不同組織的委託 人互相推遲不願即時修改有爭議或不明確的執行規則。後來較晚申請的臺南市個 案，建商亦透過立法委員協調委託人就都市計畫範圍內之農業用地申請興建集村 農舍每人最大基層建築面積之裁量予以放寬，一再衍生錯綜複雜的規則及分工執 行問題。在在顯示集村興建農舍制度不只委託代理目標不一致，規則執行亦偏離 原始設計。

政府對於集村興建農舍制度執行安排，農委會主要是負責農地利用管理相關 規則及獎勵補助事宜，內政部營建署則主管建築管理法令，再分別授權縣市政府 農業及建管單位階層實質審核。正因集村興建農舍執行規則的不完全，連帶執行 機制無法從農地利用等立法目標要求具體或實質面向的審查。而且在規則不完全 下，委託代理雙方一開始皆未解釋集村農舍違法使用之標準及界限，以免直接面 對不確定風險及承擔後續的行政救濟法制問題。因此，集村農舍變相成為純住宅 使用或出租套房，除了反映同一層級之委託人及代理人不同單位間，會因為職能 目標及專業背景上有所不同不易真正採取合作策略，甚至代理人會與委託人存在 著某種程度的衝突性，導致代理人於執行農地或建築物違規稽查或取締規則時，

出現了雙方相互推諉的錯綜複雜關係。此一關係，也反映了集村農舍規則之複雜 性及不完全，已影響到制度利害關係人，進而將農地違規問題反饋（feedback）

回來由委託人及代理人面對。

二、訊息不對稱加深制度執行偏離方向，徒增委託代理雙方交易成本 由於多重委託與多重代理形成的複雜訊息結構，委託人很難完全知曉代理人

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的偏好及掌握實際執行態度，官僚體系又缺乏競爭環境。集村興建農舍與後續農 地監督管理規則之執行，確實面臨訊息不對稱問題。在個案資訊不對稱的研究 中，從委託代理雙方掌握執行或解釋規則之最主要權責單位、委託代理雙方知悉 建築基地與配合農地區位顯不相當訊息、配合農業用地的設計有無為符合規則而細 分訊息、是否知悉農舍土地未作農業使用或違規訊息等問題切入，可以深化集村興 建農舍制度執行之分析。

擁有法規裁量或延伸解釋執行規則的權力，即可引導集村興建農舍制度執行 的走向，亦可決定代理人執行個案要耗費交易成本的多寡。資訊的流通影響對規 則的認知及監控，也影響了代理結構相關避險與權力比重。農委會內部不同單位 對農地利用與管理法規的闡釋能力，更是執行規則健全與否的關鍵。新竹縣政府 農業單位有要求各申請案應檢具集村農舍開發企劃書，並訂定有集村興建農舍資 格條件審查小組暨作業要點，故其聯合審查機制之執行似應屬於較有權責分工秩 序之制度安排。然新竹縣農業單位於深度訪談中表示，因長久以來組織內部執行 分工是在農會輔導單位，而非職掌農地利用管理的農業企劃單位，故其開會聯審 的執行安排並不重視農地政策目標及法令，近年來已流於書面形式審查。至於雲 林縣及臺南市案例，主要係以農業用地興建農舍辦法及農委會水土保持局自 2003 年起研商集村農舍制度執行之疑義內容再作延伸解釋。屏東縣案例則因集村農舍 起造人皆為親友，加上遭人檢舉建築坐落基地全部作隔間作出租套房，在規則不 完全情況下，特別衍生農地違規使用之認定基準及權責單位等問題，而由農委會 水土保持局與內政部營建署、地政司之間一再透過公文往來釐清農地管理標準及 執行權責界限。

本研究分析亦發現，集村農舍建築坐落基地與配合農業用地的區位屬性確實 有顯不相當之結果。進一步探討委託人與代理人對此一資訊的充分度，新竹縣因 以大量山坡地範圍內的農業用地藉由法令分割及移轉提供各起造人配合農業用 地申請使用，故代理人及委託人均有充分明確訊息。雲林縣案例因農地區位及價 格因素，僅有小部分以山坡地作為配合農業用地申請，臺南市案例則以沿海低生 產力的農業用地配合申請，故其訊息僅止於代理人知悉，至屏東縣案例因土地區 位屬性一致，故未有不相當之執行。可知，在建築坐落基地與配合農業用地區位 顯不相當之訊息方面，代理人（縣市政府）訊息是較為充分，惟委託人（中央政 府）卻無法知悉，徒增委託代理雙方交易成本。

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從案例分析中，新竹縣、屏東縣及臺南市案例對區塊方整之農業用地破壞情 形最為嚴重，使得建立農地資源利用秩序目標無法達成，也複雜化農地管理規則 及執行成本。尤其臺南市均屬都市計畫範圍內土地，其建築坐落及配合農業用地 的分割法令較其他案例寬鬆，更容易讓廠商多方操作農地之分割移轉，但也一再 升高臺南市政府農業單位代理執行成本。但是，委託人因側重於申請農地區位屬 性、戶數等資料之統計，上述配合農業用地是否透露為符合規則而細分之訊息，

僅有代理人明確知悉。由於訊息無法充分傳遞到委託人，不僅讓委託人無法注意 到此一農地細分問題，再加上委託人的推遲不願修改執行規則，皆加深了制度執 行的偏離方向。至雲林縣案例，由於配合農業用地是採個別起造人以家中既有農 地或建商代為找地購買而提供申請，故較未有配合農業用地細分問題。

僅有代理人明確知悉。由於訊息無法充分傳遞到委託人，不僅讓委託人無法注意 到此一農地細分問題，再加上委託人的推遲不願修改執行規則，皆加深了制度執 行的偏離方向。至雲林縣案例，由於配合農業用地是採個別起造人以家中既有農 地或建商代為找地購買而提供申請，故較未有配合農業用地細分問題。