第三章 集村興建農舍制度環境與制度安排之探討
第一節 制度設計之農地政策目標探討
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第三章 集村興建農舍制度環境與制度安排之探討
農業用地得以集村方式興建農舍的法律，肇造於 2000 年 1 月 4 日立法院三 讀通過農業發展條例第十八條，正式確立了集村農舍的執行法源。為探討集村興 建農舍法令多重委託代理執行後對農地利用與管理的影響，有必要先就其制度形 成的過程及路徑進行探討，確認制度之初始目標，再分析已建立的執行規則及組 織代理結構的利益或目標。本章共分四節，首先探討農地提出以集村方式興建農 舍制度設計的農地政策目標，確認制度目標後分析現行執行規則，再探討中央政 府與地方政府的組織執行分工，最後歸納提出小結。
第一節 制度設計之農地政策目標探討
制度變遷的內容，將改變包括基本政治、社會及法律的基本規則，進而影響 了生產、交換與分配基礎的制度環境（Williamson,1990:64）。集村興建農舍制度 的執行與其制度變遷過程或背景密切相關，而制度變遷不僅著重於政府角色的探 討，也應深究制度形成的過程及立法路徑。
1973 年制定農業發展條例，強化了臺灣地區自 1949 年以來實施第一階段農 地改革，以扶植自耕農及農地農有農用的各種制度網絡。然而在一個動態的社會 中，舊有的財產權配置，將難以有效地因應新技術創新與新市場開發所帶來的複 雜市場結構，導致市場經濟價值產生變化（Kantor, 1998:5），造成人們偏好的改 變，農舍與農業經營不可分離的關連性愈來愈薄弱。當個人或組織在制度改變後 的預期 獲利 大於現 行的 制度 環境下的利 益時，將 產生制度變遷（Alexander, 2005:210），故 1999 年 11 月 20 日農業發展條例修正草案，為了平衡解決新購農 地禁止興建農舍的反彈勢力，行政院正式提出「以集村興建農舍方式」的新構想，
再經立法院政黨協商，直至 2000 年 1 月 4 日立法院三讀通過，在開放農地自由 買賣的政策下，期望集村興建農舍制度可以取代個別農舍，以引導農舍申請興建 必須聯結農地利用及農業生產目的。至此，農地在不影響農業生產環境及農村發 展之前提下，得申請以集村方式或在自有農地上興建農舍，而政府應該獎勵補助 農民申請集村農舍。
進一步言，「農業發展條例」修正草案中有關農地興建農舍問題引起當時各 界關注。在農地開放自由買賣後，為維護農業生產環境之完整，農委會原本期望 守住「新承購之農地不得興建農舍」，但最終基於政治成本，並未堅持廢除農地 興建個別農舍制度，而改以提供誘因獎勵，推動集村興建農舍取代個別農舍，並
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對於農地政策轉變後的農舍興建問題，從表 3-1 得知，基於放寬農地移轉及 分割限制後，如同意農地所有權人任意在農地零亂興建農舍，將使農業生產環境 遭受嚴重破壞，故農委會報請行政院核定送立法院的農業發展條例版本，以農地 取得時間點為界，原則禁止修法後新取得的農地繼續興建以住宅為主的農舍，且 2000 年適逢總統大選，在政治及民意代表等各方壓力妥協下，例外規定同意以集 村方式興建農舍。最後通過的版本是取消個別農舍的禁止興建，而與集村農舍兩 種制度同時併行。
農業發展條例第一條明確指出，政府為了確保農業永續發展、促進農地合理 利用等大目標，特制定本條例。面對農地政策的轉變，農業發展條例第十八條於 2000 年修正公布實施後，內政部與農委會共同訂定的「農業用地興建農舍辦法」， 是 1974 年我國實施區域計畫法以來，專為農地上申請興建農舍制度執行所建立 的正式規則。就集村興建農舍制度形成的過程及路徑而言，可確認政府鼓勵農民 申請興建集村農舍的制度目標，最主要是要避免農地資源流失，並確保農業生產 環境的完整及落實農地農用政策。因此制度執行問題及影響必須以農地利用及管 理為分析焦點，而非以田園住宅建築及農村景觀為制度變遷背景及初始目的。
從農業發展條例研修之制度變遷過程中，集村興建農舍制度細部執行規範在 立法形成中，因無參考案例，並未有過真實案例模擬、評估及辯證。農委會於立 法過程中，亦說明於 1999 年 11 月間與全國各地區農民溝通時，農民對集村興建 農舍不符農民就近管理農場的耕作習性，集村興建地點無力自行覓得及法令制度 尚未齊備等內容，已經提出質疑（行政院農業委員會，2001:28）。從農業發展條 例第十八條之集村農舍制度建立過程中可以發現，其制度變遷與農地利用管理及 個別農舍路徑相依是密切相關的；行政部門及立法部門都會隨著政經環境的時空 因素不同而調整偏好，進而對過去既有的制度產生改變。儘管政府有權力改變或 主導路徑相依的方向，但是其行為也必須付出成本，幅度過於震盪或劇烈的制度 變遷會衝擊政權及選票，所以法律無法通過新購農地不得興建個別農舍的條文，
最終仍維持農地可以興建個別農舍之舊有規則，並提出以集村方式興建農舍方式 的調整制度，進一步提供誘因加速制度執行，以利取代零星興建個別農舍對農業 生產環境的破壞。在規則不完全情形下，後續更因委託及代理執行的組織單位不 同，是否致使制度規範偏離目標，有待後面章節分析。