第三章 集村興建農舍制度環境與制度安排之探討
第二節 制度環境－執行規則之分析
國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
第二節 制度環境－執行規則之分析
制度環境是一系列用來確立生產、交換與分配基礎的基本政治、社會與法律 規則，如支配選舉、規範產權與契約權利的規則（Davis and North, 1971:6），亦即 制度環境代表遊戲規則，包括誘因結構、法律、契約及財產權安排（Sandler, 2001:99），涵蓋層面相當廣泛。集村興建農舍制度設計有其原始的農地政策目標，
政府部門必須分工訂定明確的遊戲規則，共同維護社會國家及法律目標。委託方 透過法令規範，並提供獎勵誘因，以明確代理方契約標準，並引導土地所有權人 依政府部門所界定的財產權使用農地，不僅可以降低因資訊不對稱下的機會行 為，也可以積極達到法律訂定之目標。鑒於本研究是從規則代理執行探討制度執 行對農地利用與管理之影響，著重於集村農舍規則演化、裁量及實務操作結果，
有必要聚焦於組織多重委託多重代理的執行規則範圍。規則可以降低交易成本，
環境也會透過組織裁量或協商改變的，集村農舍制度執行上為確保土地所有權人 依據政府所界定的財產權從事農業使用，故為有效結合分工安排探討制度執行問 題，本節將集聚於委託人（中央主管機關）訂定之集村興建農舍執行規則進行分 析。
從集村興建農舍制度設計得知，制度建立是基於彰顯維護農地資源及農業生 產環境的農地政策目標，而由中央政府立法設計出來的制度，並在法律通過後，
授權中央政府訂定可操作性規範。正式規則雖然可以降低訊息、監督及執行成 本，然而 Banks（1995:29）在制度設計中提到，任何授權關係中都有風險分擔的 需要，委託人通常是風險中立（risk-neutral）的，但是代理人則是較為保守的風 險規避者。因此，如何建立明確可供執行的集村興建農舍法令規章，將可以決定 委託人分擔代理人的風險程度。為同時檢視集村興建農舍制度規則的完備度，以 及此一制度執行的程度，有必要分析目前中央政府已建立的集村興建農舍運行規 則。
一、執行之法令規範
制度變遷後之農地申請興建農舍，主要法令依據為農委會提出的農業發展條 例第十八條，以及 2001 年 4 月 26 日內政部營建署及農委會（輔導處）會銜訂頒 的「農業用地興建農舍辦法」，並依農業用地取得（包括繼承、贈與、買賣、拍 賣等）日期之不同而有所差異，在農業發展條例 2000 年 1 月 26 日修正公布前取
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
得之農業用地，仍得依修法前之規定興建農舍，且單一筆農地僅能興建一戶農 舍14
(一)法律－農業發展條例
。至於在修法後取得之農業用地申請興建農舍，應受單筆農地面積不得小於 0.25 公頃與土地取得、戶籍登記均應滿二年等規定之限制，因此參加集村興建農 舍者，主要差異在於不受個別農舍有農地取得二年及 0.25 公頃的最小面積限制，
並享有補助誘因。由於集村農舍屬於新訂之制度，建立正式規則時也受到個別農 舍的路徑相依影響，故農業用地興建集村農舍之法令規範，分析說明如下：
2000 年農業發展條例修正將農地政策調整為「放寬農地農有、落實農地 農用」，期望能確保農業永續發展及促進農地合理利用。而在農地興建農舍 配套方面，農業發展條例第三條第十款定義非都市土地或都市土地農業區、
保護區範圍內，依法「供與農業經營不可分離之農舍」始得稱為農業用地。
同時於農業發展條例第十八條中加強規範，限定修法後取得農業用地之無自 用農舍而需興建之農民，於不影響農業生產環境及農村發展前提下，得以「集 村方式」或在自有農業用地興建農舍。
上述規定強調農舍是農地政策重要的環節，農舍興建的目的應在於促進 農業經營，故凡是 2000 年修法以後新取得的農地，雖然沒有農地農有的限 制，但為落實農地農用，避免農舍破壞農地資源，法律增加農舍起造人應為 該農舍坐落土地之所有權人、自有農業用地應確供農業使用、已申請興建農 舍之農地不得重複申請、農舍應與其坐落用地併同移轉或併同設定抵押權，
且農地除因繼承或法院拍賣而移轉外，其興建農舍須滿五年始得移轉。因為 限制移轉的規定，地政機關必須配合建築主管機關於核發農舍使用執照後，
將農舍坐落之地號及提供興建農舍之所有地號清冊，於土地登記簿上註記。
所謂農舍興建取得使用執照滿五年始得移轉及農舍應與其坐落用地併同移 轉等農地管理限制，農委會以行政規則解釋包括「各起造人持有且提供農業 生產的配合農業用地」在內 15
14 所稱「該宗」農業用地，係指土地登記之單一筆農業用地而言，其訂定意旨，係單 一筆農地興建一戶農舍，而非以共有人人數計算可興建之戶數，以利農舍管理。參閱 行政院農業委員會民國 94 年 3 月 23 日農授水保字第 0941848405 號等函。
。
15 行政院農業委員會民國 95 年 2 月 7 日農授水保字第 0951850841 號書函表示：興建 農舍坐落農業用地及建物之移轉應與起造人持有提供興建農舍之農業用地併同移轉 或設定抵押。
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
(二)執行規則－農業用地興建農舍辦法
農舍經正式規則界定為農民因農業經營所需而在特定條件下容許興建 於農業用地上，為能符合農業永續發展之制度目標，農業發展條例第十八條 第五項授權內政部與農委會可以就興建農舍之農民資格、最高樓地板面積、
農舍建蔽率、容積率、最大基層建築面積與高度、許可條件、申請程序、興 建方式、許可之撤銷或廢止及其他應遵行事項，訂定更具體的辦法確實執 行，希望建立新制度，打破農地農有農用時期的路徑相依問題。2001 年 4 月 26 日內政部營建署與農委會輔導處共同發布「農業用地興建農舍辦法」，再 加上區域計畫及都市計畫相關土地使用管制、建築管理、農地分割、移轉、
稅賦等諸多規定，形成一個獨特且複雜的規則。例如申請興建農舍之該宗農 業用地，扣除興建農舍土地面積後，供農業生產使用部分應為完整區塊，且 其面積不得低於該宗農業用地面積百分之九十，就是配合既有的建築管理法 令，但想要以農業經營及農地政策為執行精神的規定。
集村農舍依據農業用地興建農舍辦法特別規定，應一次集中申請，並符 合戶數、坐落建築用地與配合農業用地土地使用屬性、每戶建築面積（含法 定空地公共設施）、建築面積之計算、興建強度及面積、面臨道路寬度、公 共設施項目配置等規定。依法核定之集村興建農舍，因農業發展條例施行細 則第十一條規定屬於執行土地政策或農業政策事項，同意農民辦理耕地專案 分割；也反映集村興建農舍制度與放寬耕地分割等農地政策息息相通。
(三)重要的行政函釋補充規則
由於農地政策的轉變，而農業發展條例第十八條及農業用地興建農舍辦 法 12 條條文規範，又無法因應實際執行的複雜情況，故縣市政府每每遇到 執行問題，就需依賴中央主管機關解釋法令，使得制度執行規則隨著時間而 屢有轉折。就集村興建農農舍制度之重要轉折的相關解釋分析如下：
1.申請人以農民為限 16
農委會於 2001 年 6 月 20 日邀請內政部、各直轄市及縣市政府研商「農
（2001 年 6 月）
16 行政院農業委員會於民國 90 年 6 月 20 日邀請內政部、各直轄市及縣(市)政府等研商
「農業用地興建農舍辦法」第 3 條規定執行事宜會議獲致決議，申請人應檢具稅捐稽 徵單位開具之房屋財產歸戶查詢清單、清單之所有房屋使用執照影本、切結無自用農 舍等文件申請資格條件審查。參閱行政院農業委員會民國 90 年 7 月 4 日(90)農輔字 第 900050675 號函。
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
業用地興建農舍辦法」第 3 條規定執行事宜，獲致決議：申請人應檢具稅 捐稽徵單位開具之房屋財產歸戶查詢清單、清單之所有房屋使用執照影 本、切結無自用農舍等文件，作為申請興建農舍之農民資格審查要件。後 來集村農舍直接沿用作為農民資格條件之審查。此一規則並沒有從農業經 營角度建立農舍起造人的資格門檻，故而確立了「農舍坐落土地之所有權 人」即為農民的條件限制。
2.發展權移轉（2002 年 11 月及 2003 年 8 月）
內政部營建署與農委會進一步闡釋集村興建農舍之研訂意旨，係參酌 引用土地發展權移轉之觀念 17，使所有權人間之土地使用權利，可透過正 式制度之設計機制進行交換移轉以集中興建，如圖 3-1 所示，並認為可以 達到保護農業生產環境與確保生活環境品質之目的。事實上，現行集村興 建農舍制度規則之運作，與發展權移轉之要素無關，經調查研析，上述規 則解釋係 2001 年農業用地興建農舍辦法發布實施後，不同的中央主管機關 承辦人員為了解釋集村興建農舍需要九倍以上農業用地面積予以配合之 說明。發展權移轉的概念同時延伸到以集村方式興建農舍因於法定空地設 置停車位、社區停車場、廣場等公共設施，故符合「社區」之定義18
17 發展權移轉 （TDR）的基本要素包括：(1)接收區之指定、(2)發送區之指定、(3)明 確的發展權定義與說明、(4)建立移轉比例與過程（Machemer and Kaplowitz, 2002：
775）。
。此 種跳脫農業經營的核心價值所做的解釋，欠缺與農地政策結合解釋。
18 參閱內政部營建署民國 91 年 11 月 14 日營署綜字第 0910067445 號函之說明、行政院
18 參閱內政部營建署民國 91 年 11 月 14 日營署綜字第 0910067445 號函之說明、行政院