第六章 集村興建農舍制度執行問題與調整對策
第一節 集村農舍制度執行問題再檢視
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第六章 集村興建農舍制度執行問題與調整對策
集村興建農舍制度的執行，在中央農業及建管主管機關聯合建立制度後，必 須由縣市政府不同承辦單位視規則性質予以分工執行，否則該制度即無實質意 義。本研究因為涵蓋整體執行現況、縣市農業及建管單位代理執行問卷調查，以 及個案執行之實地訪談分析，如何回歸農業用地建立以集村方式申請興建農舍之 農地政策目標，再度檢視整個制度執行問題，並針對現行規則設計缺失進行改 進，是本章存在之必要性。制度的發展與變遷是必須經過學習及演化過程而逐漸 成形的，本章共分二節，第一節以多重委託多重代理觀點歸納整理集村興建農舍 制度執行問題，第二節則進一步提出調整集村興建農舍制度執行與規則調整之改 進對策。
第一節 集村農舍制度執行問題再檢視
面對集村興建農舍制度執行問題之再檢視，必須回歸農業發展條例最初制度 建立的農地政策目標理念，並處理政府層級及執行分工引發的目標及資訊問題。
集村興建農舍制度是以保護農地資源及維護農業生產環境為最重要立法目的，中 央政府共同設計農地興建農舍制度執行細節及規範後，經調查統計至 2009 年 3 月 31 日為止，各縣市政府已受理申請以集村方式興建農舍之案件共有 77 案 1,902 戶，建築坐落基地使用之農地總面積 42.6 公頃，配合農業用地之總面積 387.3 公 頃。經再檢視集村興建農舍制度執行問題如下，以作為下一節調整對策之基礎：
一、規則不完全加深制度執行結果偏離農地政策目標 (一)制度整體執行問題
政府制定農地法令規則，是希望藉由強制力量調和公私利益的落差。集村 興建農舍的法律依據源於農業發展條例之「農地利用與管理」專章，與配合區 域計畫法之土地使用分區劃定及擬訂農地利用綜合規劃計畫、配合國土計畫之 總體發展原則擬定農地可變更數量、變更回饋機制、耕地分割、農業設施等規 範並列。然而集村方式興建農舍之制度創新後，相關法令授權與規範均不夠明 確，也未將執行機制有效分工納入正式規則訂定，致使縣市政府在第一次面臨 廠商申請案件之執行時，因為沒有執行經驗、前例可循或明確的分工機制，形 成現在各地方政府之執行代理結構有所不同，甚或出現不同單位不願代理辦理
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的分工衝突，進而在審核作業容易發生因承辦人員本身知識、經驗背景、人格 特質等因素的不同，加上受到民意代表的關切或利益團體的遊說等外在壓力影 響，導致對同一個案件有不同的認知與不合作的處理標準。
在以往文獻中，研究農業發展條例第十八條第一項規定之「農民」身分，
並無明確統計數據，而在本研究個案回收有填答的 40 份問卷中，新竹縣及臺 南市沒有起造人有實際從事農作物生產或農業經營，雖然雲林縣個案有 2 位起 造人係兼有從事農業經營，惟其比例相當低，僅占整體比例的 5%。此一事實 印證集村興建農舍直接將土地所有權人認定為農民，其制度執行確實產生偏 差，相較於一般住宅社區的開發審議作業規範，集村農舍儼然變相成為非農民 購買住宅及建商依循市場需求開發農地的快捷途逕。目前集村興建農舍制度之 委託執行分工，不僅使農地政策淪為配角，執行細節不完全或不明確，更讓執 行結果與制度目標背道而馳，尤其以不同區位屬性的山坡地林業用地或農牧用 地，可提供作為平地特定農業區農牧用地申請興建集村農舍最為嚴重。調查分 析發現，北部區域範圍集村農舍之建築坐落基地主要為特定農業區農牧用地，
然原本制度應維護農業生產環境目的，也就是配合農業用地屬於相同管制區位 性質（特定農業區農牧用地）者，兩者面積達 31 倍之多，顯示起造人或建商 會去購買配合農業用地，僅是為符合集村農舍相關制度規定。但研究也發現中 部及南部區域面積落差上不如北部區域嚴重。綜合而言，廠商基於成本及價格 考量，會選擇與建築坐落基地區位、價格、土地使用分區及編定用地別均顯不 相當的土地作為配合農業用地，發生制度想要保留的農地集中於山坡地的林業 用地或農牧用地，因不具農業生產效益，與促進農地制用理念相違背。制度執 行顯示建築坐落基地與配合農業用地間，確實存在著土地屬性不對等的規則缺 失，而且廠商在掌握充分資訊下，已經不斷地利用此一規則不完全問題，形成 集村農舍興建在優良農地案件愈來愈多，嚴重影響農業生產環境，且配合農業 用地根本沒有農業生產事實，加深執行偏離立法目的。
集村農舍興建完成後，其坐落之建築基地如屬耕地者，每案皆以執行土地 政策或農業政策之規定再申請耕地專案分割，排除每宗耕地分割後每人每宗面 積須達 0.25 公頃的農地管理目標。建商因此可透過推算興建面積比率，並配合 每戶農舍建築面積大小，進一步針對該配合農業用地反覆辦理耕地合併、分割 及移轉。往往致使分割後之耕地，成為所謂「袋地」或「裡地」，亦即該農地
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係無法直接面臨農路及灌溉、排水設施系統。導致造成原本區塊方整，且有出 入農路之耕地被細碎分割，反而不利於日後擴大農場經營規模及農地資源的有 效利用，突顯集村農舍制度之執行一開始未考慮周全，使規則不完全，助長農 地細碎化，加深農舍住宅化的趨勢。
農委會企劃處（農地利用單位）對於農地變更或性質作非農業使用時，一 律要求申請人或建商必須擬具「農地變更使用說明書」74，如有未依規定設置 隔離綠帶或隔離設施、使用原有農業專屬灌排水系統作為廢污水排放使用、妨 礙原有區域性農路通行等情形，縣市政府農業單位應不同意該農地變更使用用 途。但集村農舍規模不僅沒有限制，且農舍的放流水經同意也可以排入重劃區 排水共用渠道，而內政部營建署也解釋集村農舍建築坐落之農地只要有「農路」
通達亦符合規定 75
現行農業用地興建集村農舍屬於農業使用定義範圍
，顯見集村農舍制度執行淪為小面積及零星的變更開發手 段，也沒有重視農業生產環境面向的變更審查機制，而且規則不完全導致制度 執行委託與代理雙方都可以有更大的解釋及裁量空間。
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(二)新竹縣個別執行問題
，享有平時課徵田 賦、移轉時不課徵土地增值稅及免徵遺產稅、贈與稅之稅負優惠配套制度。現 行集村農舍農舍興建完工後，集村農舍興建獎勵及協助公共設施補助並無違規 使用收回的配套機制，不啻變相鼓勵起造人可以先申請款助款再行違規，也隱 藏著代理人未來必須處理集村農舍之農地管理問題。目前集村興建農舍制度執 行結果，既無法事前實質查證各起造人有無農業經營事實，事後的監督管理，
又僅沿用被動檢舉稽查機制動執行，反映出委託人並未面對伴隨著制度執行而 來的規則不完備問題。
集村興建農舍制度在 2006 年至 2009 年三年之間，受理申請案件總數增加 56 案，戶數增加 1,390 戶。其中，新竹縣政府以核准 37 案及 1,035 戶高居首位，
且其核准戶數更逾全國通過總戶數一半以上。由圖 6-1 及圖 6-2 可看出，新竹 縣集村興建農舍審查通過案件數，2004 年至 2007 年平均每年不超過 5 案，至
74 參見「農業主管機關同意農業用地變更使用審查作業要點」第四點等規定。
75 參見內政部營建署民國 92 年 4 月 4 日營署綜字第 0922904944 號函。
76 農業使用：指農業用地依法實際供農作、森林、養殖、畜牧、保育及設置相關之農 業設施或農舍等使用者。詳見農業發展條例第三條第十二款前段規定。
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2008 年一年即高達 18 案之多。經配合深度訪問得知，制度變遷開始，因建商 對法令規則及縣政府代理結構審查內容的訊息並不完全，加上民間操作模式不 熟稔，送件較少。後期建商已深諳集村農舍相關制度規則之運作，學習運用耕 地分割法令，演化出分期分案申請模式，致使新竹縣集村興建農舍案件成長十 分迅速，並且隨著市場需求規模的擴張，出現更專業化的分工情形。
圖 6-1 新竹縣 2004 年~2009 年 3 月 集村興建農舍核准案件筆數示意圖
資料來源：本研究繪製
圖 6-2 新竹縣 2004 年~2009 年 3 月 集村興建農舍核准案件趨勢圖
資料來源：本研究繪製 集村興建農舍制度執行對農地利用之影響，實施現況反而加速優良農地釋 出，尤其以北部區域的新竹縣最為嚴重。新竹縣集村農舍申請興建案共計有 37 件，高居各縣市案件量之冠，占全國總案件 48.05%。總戶數高達 1,035 戶，亦為 各縣市之冠，占全國集村農舍總戶數 54.42%。新竹縣之統計進一步以圖 6-3 呈 現，新竹縣的建築坐落基地，其土地使用分區及其使用地類別，均屬非都市土地，
且以位於「特定農業區農牧用地」為主，總面積合計約 17 公頃，占新竹縣 37 案 建築坐落基地總面積的 81.65%。然而配合農業用地如圖 6-4 所示，同屬特定農 業區農牧用地總面積僅有 2 公頃，占 37 案配合農業用地總面積將近 1%，以面積 比例計算新竹縣的落差達 81 倍以上，反而多集中於不同土地使用管制標準的山 坡地保育區農牧用地及林業用地，其中農牧用地面積有 81 公頃，占全部配合農
且以位於「特定農業區農牧用地」為主，總面積合計約 17 公頃，占新竹縣 37 案 建築坐落基地總面積的 81.65%。然而配合農業用地如圖 6-4 所示，同屬特定農 業區農牧用地總面積僅有 2 公頃，占 37 案配合農業用地總面積將近 1%，以面積 比例計算新竹縣的落差達 81 倍以上，反而多集中於不同土地使用管制標準的山 坡地保育區農牧用地及林業用地，其中農牧用地面積有 81 公頃，占全部配合農