第五章 集村興建農舍個案執行之分析
第一節 案例選取與農地政策執行之探討
國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
第五章 集村興建農舍個案執行之分析
本章依第四章的區域計畫範圍及土地屬性，選取四個集村農舍案例進行執行 分析，並於 2009 年 3 月至 5 月間，針對其中三案的起造人全面發放不記名問卷。
同時採取兩階段的實地調查，第一階段深度訪談係於 2005 年 10 月至 2006 年 1 月間，此時為個案申請或興建階段。復於 2009 年 1 月至 3 月間針對個案已取得 使用執照且起造人已入住該集村農舍社區後，進行第二階段深度訪談。最後，基 於集村興建農舍規範性理念進行案例比較分析，並予以探討實際執行問題。
第一節 案例選取與農地政策執行之探討
為詳細探討集村興建農舍制度實際運作現況，本研究從新竹縣、雲林縣、屏 東縣及台南市的申請核准案例中，各選取一案例進行實地調查及個案分析，以作 為制度執行分析與討論的基礎。
一、新竹縣湖口鄉Ａ案集村農舍
新竹縣之集村興建農舍申請案件及戶數均居全國之冠，其中位於湖口鄉東興 村Ａ案是新竹縣及全國核准個案中，首件申請戶數達 49 戶，且仍是目前最多戶 數的申請案件。因而本研究在北部區域選取此一個案，期能深入瞭解集村農舍制 度之運作模式。
(一)個案介紹
新竹縣湖口鄉Ａ案集村興建農舍個案，由建設公司規劃出售，共提供 49 個住宅單元。案經新竹縣政府 2005 年 10 月 25 日核定興建集村農舍資格，
2005 年 11 月 1 日核發建照執照，2007 年 4 月 12 日取得使用執照，施工興 建時間大約一年半。如表 5-1 所示，本案集村農舍建築基地坐落於湖口鄉長 威段 5 筆非都市土地特定農業區農牧用地，面積合計 1.484128 公頃，原為 休耕利用狀況。基地面臨八米之現有道路，對外可連接中山路及湖口市區，
並與中國科技大學新竹校區相鄰數百公尺，生活機能尚屬便利。49 戶集村 農舍用地區內所產生的廢水，則在符合環保單位排放標準後排放至基地前 方道路溝渠，並經全體起造人切結非排入灌溉溝渠。
配合農業用地共有 125 筆面積合計 13.6057 公頃，與建築基地的比率為 1：9.2，地點大部分坐落於新埔鎮，其餘一小部分則坐落於湖口鄉。其中位 於「新埔鎮」的配合農業用地，包括山坡地保育區農牧用地 53 筆、面積 6.5656 公頃，以及山坡地保育區林業用地 43 筆、面積 6.2400 公頃。區位皆屬山坡
‧
1.484128
（5 筆）
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
路可供進出，呈現極大的差距。此種將集村農舍以社區住宅興建於優良農 地，而配合應從事農作的土地卻為不利耕作的山坡地，實已背離集村農舍 制度之真實內涵。不僅突顯區位、土地使用分區及使用地類別明顯不相當，
也確實反映制度執行使位於平地的優良農地，被民間廠商操作成「農村住 宅」開發計畫，並以不適農作生產的山坡地作為配合農業用地以符合法令 規定，加速了優良農地的釋出。
再者，本案配合農業用地中，有 29 筆總面積 0.8001 公頃同屬建築坐落 基地（湖口鄉長威段）之特定農業區農牧用地，每戶平均面積約 2 百多平 方公尺。經比對開發計畫之地籍圖謄本（如圖 5-1 虛線包夾範圍所示）後，
發現這 29 筆配合耕地農地早已在廠商的專業處理下，經過多次合併分割，
位置不僅位於建築坐落基地周圍，且正好毗鄰其中 26 戶起造人的建築基地 後方，成為農舍建物的後院。本研究於 2009 年 3 月 28 日實地調查時，此 29 筆配合農業用地業已併同原來的建築基地一併被圍牆所包圍。事後訪談 時詢問代理執行之新竹縣政府農業單位，代理人表示審核時並未知悉有此 現象，透露出代理執行機關的經驗訊息無法因應廠商的操作手法，而現階 段集村興建農舍執行法規也無法有效確保農地從事農業經營及加強農地農 用之管理。
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
圖 5-1 新竹縣湖口鄉Ａ案集村農舍之建築坐落基地與部分配合農業用地位置圖
資料來源：新竹縣政府，本研究配合地籍圖謄本重新繪製。最後，建築坐落基地原來的 5 筆耕地，依據農業發展條例第十六條以 執行土地政策或農業政策申請專案分割。至於其餘配合農業用地，包括 53 筆山坡地保育區農牧用地及 43 筆山坡地保育區林業用地，全部位於與湖口 鄉毗鄰的新埔鎮，早已搭配每戶起造人集村農舍最大基層建築面積大小，
依法進行事前分割。由此得知，集村農舍制度執行後，助長農地細碎化，
甚至有分割後只有數十平方公尺的情形，足見建商只求符合制度設計之比 例規則，透過不動產專業化，造成耕地一再被細碎分割，也顯示集村農舍 制度之執行已經產生變質及偏差，亟待重視與檢討改進。
二、雲林縣斗六市Ｂ案集村農舍案
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
雲林縣的耕地比率占全國最高，農業總產值佔全國第二位 61
(一)個案介紹
，是典型的農 業縣。本研究基於區域性及集村農舍立法理念從屬於農業生產目的之考量，乃選 取雲林縣最早申請之首宗案件為研究個案。
雲林縣斗六市Ｂ案集村農舍個案共有 20 戶，其建築基地坐落與雲林科技 大學僅有數百公尺之隔，故建商以「雲科大集村農舍」為號召，並以「20 戶 雙併別墅、大庭院、方正格局」為銷售口號。經雲林縣政府內部單位未先行 會審執行下，農業單位於 2004 年 8 月 2 日核准興建農舍資格，建管單位於 2004 年 9 月 23 日核發建造執照，歷經三年直至 2007 年 9 月 7 日才核發使用執照。
農委會水土保持局於 2008 年撥付 500 萬元獎勵補助金，由雲林縣政府農業單 位於 2008 年 11 月 3 日函各起造人執行補助完畢62
本案建築基地坐落於斗六市六崙段特定農業區經辦竣農地重劃之農牧用 地，面積 0.7676 公頃（3 筆），農田灌溉排水設施完備。惟社區基地須藉由重 劃後之農路連接省道，部分農路寬度使用不便。至起造人配合農業用地，共 計 6.060068 公頃
。
63，分別坐落於斗六市、虎尾鎮、斗南鎮、古坑鄉與林內鄉，
區位分布相當廣泛。此外，本案基地因位屬辦竣農地重劃區域，廢污水排放 特別重要，惟規則僅要求每戶農舍皆依建築技術規則之規定，設置建築物污 水處理設施，基地排水及農舍之放流水可在符合環保標準後排入農地重劃區 之公共排水溝渠。再就公共設施而言，個案重劃後之農地因有農路可供進出，
電力則因田間早有基本輸配電，僅須額外負擔自來水管線 64
61此處「耕地」係依農業發展條例第三條第十一款定義之土地使用編定資料計算。農業總 產值占全國第二位引述自雲林縣政府農業處網站，檢索日期：2009 年 8 月 5 日。
。至於廢污水雖 未使用灌溉水路，而使用公共排水設施，但如遇基地淹水或管制無法落實，
加上車輛進出之廢氣排放等，對農業生產環境及衛生安全的農產品難免有影 響，然而這些皆非廠商考量興建因素或制度執行審核的重點。同時，建築基 地因已舖設完善之自來水等公共設施，可能會改變未來基地週遭農地所有權 人對既有農地的利用態度。
62參見雲林縣政府民國 97 年 11 月 3 日府農務字第 0970505752 號函。
63特定農業區農牧用地 18 筆、面積 4.0134 公頃；一般農業區農牧用地 3 筆、面積 0.337568 公頃；山坡地保育區農牧用地 15 筆、面積 1.4617 公頃及森林區農牧用地 1 筆、面積 0.2474 公頃。
64經實地訪談建商，計算平均每一戶需額外負擔近 7.7 萬元。
‧
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
經驗，加上原建管單位承辦人因病去世，導致代理執行面臨進退維谷局面，
在資訊不對稱及無法對規則統一見解下，因此延宕整個使用執照核發及建築 坐落耕地專案分割事宜。雲林縣政府與規劃興建之廠商、起造人耗費多時協 商，最後由不足比例的起造人再買農地，補足可涵蓋公共設施在內九倍以上 之配合農業用地，致配合農業用地總計增加 18 筆及面積 3.7568 公頃，不僅 廠商交易成本高，綜觀代理執行的雲林縣政府，其執行成本也相當大。突顯 出因規則不完全及資訊無法正確傳遞，將導致廠商交易成本及代理執行成本 大幅增加之事實。
其次，雲林縣政府審查集村農舍申請案件之方式是由縣政府內部不同權 責單位依序審查。本案進行審查時，發生農業單位認為建管單位核發建照執 照時，因未再與農業單位協商會審，而忽略最大基層建築面積的比率。因縣 府內部代理未訂定審查作業標準，制度執行偏重個人經驗，而引發後續一連 串的執行成本。本案懸宕多年，雖然徒增雲林縣集村農舍相關審查單位許多 執行成本，但也讓縣府內部代理執行單位充分瞭解集村興建農舍規則內容，
進而演變出一套執行模式。後來縣府受理第二案至第四案之代理執行作業時 間，因對第一案審查發生的不確定性均告解決，在代理人對規則擁有充分資 訊下，執行成本大幅降低，平均每案大約費時半年就可通過審查興建。
農舍興建乃是從屬於配合耕地從事農業經營的重要理念，雲林縣是台灣 重要農業縣市，雲林縣政府亦以「農業首都」為施政願景。然而實地深度訪 談時，廠商認為集村興建農舍制度對於農業生產環境幫助不大，因為農業生 產利潤微薄，而集村農舍的配合農業用地平均只有二、三分地，根本不足以 讓真正從事農業生產的農民生活下去，政府與人民在目標不一致下配合現行 法令產生本末倒置的制度執行偏差。
三、屏東縣鹽埔鄉Ｃ案集村農舍
屏東縣為國內五大農業生產地區的首位（農委會，2001:13），農業產值及農 地利用較其他縣市高且重要。基於區域性及集村農舍從屬於農業生產目的之考 量，自屏東縣選取一個案為研究案件，實有其必要性。
屏東縣為國內五大農業生產地區的首位（農委會，2001:13），農業產值及農 地利用較其他縣市高且重要。基於區域性及集村農舍從屬於農業生產目的之考 量，自屏東縣選取一個案為研究案件，實有其必要性。