犯人模式的反撲—2009 年的修法

第五節

  但是減害療法的法制化並不代表病人模式已經穩固的生根在吸毒者管制制 度中，相對的，有另一股力量一直想要用刑罰來解決毒品問題。這股力量我們 並不陌生，在本章第一節中就可以看到立法委員提案要加重販毒者的處罰。當 然，對於販毒者的刑罰加重並不完全等同於吸毒者處遇制度的改變，我們要記 得1998 年時，病犯模式並沒有受到立法委員們的挑戰。雖然病人模式似乎歷經 了減害療法的成功，但如同前節所說的，減害療法所要治療的病人是愛滋病人 而不是毒癮病人。基本上，將吸毒者視為犯人這樣的理念從來沒有受到嚴重的 挑戰，我們從2009 年毒品危害防制條例的修正中可以看到，行政機關與立法委 員不約而同的提出與病人模式相反的的立法草案—將三四級毒品也納入刑罰處 罰範圍。  

第一項   寬嚴併進的刑事政策？  

此次修法如同過往大多數的修法，都是行政機關提出修法提案，其他的立 法委員再提對案。很有意思的是，行政機關在草案說明書當中說：「現行毒品犯 罪政策確立採行寬嚴併進之刑事政策，對於施用毒品者之定位為『病患性犯人』，

採寬厚之刑事政策……另對於提供毒品者，因其對國家社會的危害太大，則行 嚴厲之重罰刑事政策……另外，由於現行法對施用或持有第三級、第四級新興 毒品者，並無任何罰則，導致社會上第三、第四級毒品呈現日益氾濫之情形……」

（立法院公報   97（72）：4）。這也是毒品歷來修法時，第一次行政機關用「寬 嚴併進的刑事政策」當成敘述現行法令的說詞。而後續更將第三級、四級毒品 的盛行歸因於沒有刑事處罰。在具體的修法提案上，法務部草案增訂了大量持 有毒品加重刑責、持有三四級毒品處以行政罰、毒販窩裡反條款等條款。立法 委員在這問題上也不遑多讓，費鴻泰提出了將販毒的罰金提高、施用毒品的刑 度提高等等措施，而張顯耀則以學生用毒氾濫等理由提出與法務部類似的草 案。  

  但是在立法審議的時候，也並不是只有一面倒的支持刑罰化的聲音。涂醒 哲就針對病犯模式提出全面的質疑。他說：「從罪犯變成病犯已經有一點進步，

但進步太少，還是把他們當病犯處理，因此他們出來以後，還是會繼續跟毒梟 買藥，這個很不好，如果我們能把毒癮當成心理上的病，不要把他們當成犯人，

把賣毒者當成重大罪犯處理，雙管齊下後，新增個案應可減少……反觀本院委 員的提案，則是加重刑罰，剛好與這個方向相反……應把販毒者當成罪犯，把 有毒癮的人當成病人，以病人相待，才能真正的改變過來……」（ibid：38）。這 也是從1998 年修正毒品危害防制條例以來，第一次有立委主張全面除罪化。涂 醒哲如此主張當然可以說是跟他醫師的身份與專業有關，但不可忽略的是，他 在書面意見當中也用減害療法的成功來對照病犯模式的失敗（ibid：48）。這種 論述策略也讓我們看到，減害療法已經取代了病犯模式成為了病人模式的成功 典範。但是涂醒哲這樣的呼籲似乎沒有起到太大的作用，最後在黨團協商過後 通過了持有三四級毒品的行政罰、提高販毒罰金等等法條。儘管在論述、理念

上，我們似乎可以說，吸毒者處遇制度經歷了替代療法、三四級毒品刑罰化等 等擺盪於病人模式與犯人模式之間。但是從2003 年以來，吸毒者處遇制度最核 心的部分就沒有太大的改變，第一次抓到吸食三四級毒品就要送勒戒、戒治，

五年內再犯就必須要面臨徒刑處分；前一小節提到的替代療法，是讓海洛因的 吸食者有機會由檢察官起訴前以緩起訴附帶戒癮治療的模式避免進入勒戒、戒 治所，而三四級毒品處以行政罰並沒有改變勒戒、戒治這套制度。也就是說，

勒戒、戒治這套吸毒者處遇制度在2003 年後就沒有成文規則的變動了。本節以 及上一節所說的制度變遷，都沒有像2003 年修法那次一樣改變最核心的處遇制 度。  

  經過多次變遷，我們到達了制度的現狀，現在這個複合了緩起訴轉介、再 犯加重以及既有的勒戒、戒治的制度如下圖2-­‐5。  

圖2-­‐5   吸毒者處遇制度現狀（引自犯罪矯正協會網站¹⁶）   第二項   政策的非預期後果  

  而本次修法並沒有引起太激烈的討論，法案在委員會的討論大多集中在無 關的議題上。這大概是由於國民黨同時掌握了國會多數與行政權，加上毒品議 題並不是跟統獨兩岸有關的熱點議題，在這類議題上，行政機關的法案通常不 會遇到太多的困難（黃秀端   2004）。所以要探究這次修法的動力，我們還是需 要回到行政機關這邊來探究。  

  從反毒報告書來看，2006 年之前並不會特別統計學生使用第三、四級毒品 的狀況，只會強調尿液篩檢的成果（反毒報告書   2005：62；反毒報告書   2006：

27）。但是到了 2006 年之後就會特別統計各級學校學生使用不同類型毒品的統 計數據（反毒報告書   2007：77；反毒報告書   2008：12-­‐13；反毒報告書   2009：

17-­‐18）。  

  那為何是2006 年這個時間點呢？行政機關自己的說法是「因應新興毒品入 侵校園及對學子之戕害，訂頒藥物濫用三級預防毒計畫，建立預防網絡與標準 作業程序，結合學校、社區及專業輔導、醫療機構等輔導人力與資源，期能有 效防制學生藥物濫用，並與警政、檢察察機關建立聯繫、通報管道」（反毒報告 書：2007）。這個說法，基本上與毒品危害防制中心設立時的正當化論述差不多，

毒品危害防制中心的成立就是要「整合警政、社政、教育、醫療、更生保護等 資源，期待能有效減少毒品危害」（詹中原   張筵儀   2007：87）。  

  而與此同時，毒品防制策略也發生了改變，2006 年召開的毒品防制會報中，

行政機關的反毒口號從「斷絕供給、降低需求」，調整為「首重降低需求，平衡 抑制供需」，並且開始強調「防毒監控」這業務項目（反毒報告書   2007：3）。

16   網址：http://www.corrections-­‐cca.org.tw/upload/images/我毒 6.jpg  

一方面是稽查到的校園毒品使用增加而另一方面是地方毒品防制中心的設立與 防毒政策的提出，這兩件事在時間上、論述上的相近性讓人不得不說這兩者之 間可能有點關係。  

  開始這種新的調查、分類之後，主導毒品危害防制中心的法務部可能很快 就發現了三級毒品在學生族群內的氾濫與快速增加。儘管我們不知道學生吸毒 的數字的增加是因為更多的篩檢或是吸毒的人口真的增加了，但可以確定的是，

法務部將這個視為非常嚴重的問題。而在法務部背後主導的犯人邏輯以及長期 的病犯模式實作也讓他們解決問題的方式就是利用法律來嚇阻、調節吸毒者的 行為。但是法務部也很務實，他們清楚地知道台灣監獄長期容額超收的問題，

所以也拒絕了帶有徒刑的立法，而不靠徒刑卻有處罰效果的，就是行政罰了，

這也是2009 年修法選擇以行政罰來處理第三、四級毒品的原因。  

  所以，2009 年修法的故事是這樣，在 2006 年毒品政策轉向「首重降低需 求、平衡抑制供需」並且設立了地方毒品危害防制中心以整合行政資源之後，

發現了學生對於毒品的需求竟然日益增長。而面對這樣的情狀，法務部選擇處 以行政罰來解決問題。諷刺的是，毒品危害防制中心本來是為了更深入推廣減 害療法而生的政策創新（顏良恭、林俊宏   2011：115），這樣的政策創新卻讓法 制 導 向 了 處 罰 性 的 犯 人 模 式 靠 近 。 我 們 或 許 可 以 做 一 個 反 事 實 的 分 析

（counterfactual  analysis），如果當初沒有決定要設立地方毒品危害防制中心，

從教育部長期以來只強調娛樂化、康樂化的反毒宣導以及鴉片類毒品的尿檢的 情況來看，大概也不會辨認出新興毒品大量進入校園這個現象，也可能不會有 後續的修法。  

  毒品危害防制中心一開始可說是為了推廣病人模式的減害療法而生的政策 創新，但卻產生了犯人模式的反撲，這算是政策的非預期後果罷。從一個制度

論的觀點來看，政策之所以會產生非預期後果，正是因為政策執行者與政策本 身其實是不同的制度性邏輯，執行機關所習慣的是犯人邏輯、病犯模式，而政 策本身卻是希望能強化病人邏輯，這樣的扞格也讓執行機關發現了問題之後選 擇用他所習慣的方式理解、處理問題，也造成制度的非預期後果。