第 二 章 正式規則的變遷
第一節 「病患性犯人」的誕生：1998 年的修法
上一章提過，台灣毒品管制長期以來是在「病人」與「犯人」這兩者間擺 盪。在90 年代開啟修法進程前，吸毒者並沒有任何強制性的醫療措施，只有在 肅清煙毒條例當中規定，吸毒者在犯罪被發覺之前向勒戒處所、司法機關自首 並戒除毒癮後可以免除刑罰。但在90 年代開啟修法進程後，我們就可以看到病 人的形象開始出現，最明顯的一個例證是1994 年底，法務部將毒品危害防制條 例送入立法院審議時，時任法務部長馬英九修法總說明時的說法：
針對施⽤用毒品者所具有的病患性犯⼈人的特質，雖仍設有刑事制裁規定，
但在執⾏行上你改以勒戒之⽅方式戒除其「⾝身癮」及以強制戒治之⽅方式戒 除其「⼼心癮」，令並視戒治之成效，設「停⽌止戒治」、︑､「保護管束」、︑､
「延⾧長戒治」及「追蹤輔導」等相關規定。︒｡惟為懲其再犯，另設於五 年內再犯者，於戒治後，視其戒治成效，決定是否仍需執⾏行宣告刑之 規定。︒｡或有建議對吸毒者除刑或除罪，本⼈人認為皆不能同意，我們的 原則係有條件除刑，但不除罪。︒｡不除罪的理由是吸毒者本⾝身即是犯罪
⾏行為，因其傷害⾃自⾝身、︑､傷害家⼈人。︒｡⾄至於有條件除刑是因提拿吸毒者後
不能僅為之治療⽽而不加以輔導，如此則會增加再犯機會，故⽽而以下列
原則處理。︒｡第⼀一次所抓知吸毒者視為病⼈人，交由觀察勒戒⼀一星期，若
沒有上癮則不予起訴處分，若上癮則送戒毒村。︒｡第⼆二次所抓知吸毒者 相同處理，但於戒毒村表現不佳者將受刑罰處分。︒｡第三次所抓之吸毒 者，不論有無上癮者皆須送戒毒村。︒｡以三級處分之⽤用意在於給予好奇
初次吸毒的青年⾃自救的機會。︒｡（立法院公報 83卷 83期 委員會紀錄：
339，重點為筆者所加）
除了上一章所強調的病患性犯人的特質外，馬英九更強調了吸毒者本身具有的 惡行，這個惡性是會危害家人、危害社會的。更有趣的是，馬英九的說法並不 是將“上癮者”視為病人，而是將所有的吸毒者都視為病人，區分勒戒與戒治 只不過是生病嚴重程度的差別。而最重要的是，吸毒者的本質就是犯罪。我們 從1995 年馬英九主筆的反毒報告書前言更可以看到這樣的論調：
也就在⼋八⼗十⼆二年五⽉月，⾏行政院連戰院⾧長眼⾒見毒品氾濫嚴重，乃在法務
部及新聞局的建議下，毅然下令政府「向毒品宣戰」。︒｡兩年來，政府各 部⾨門及民間團體除⼤大⼒力推動緝毒、︑､拒毒與戒毒⼯工作外，並⼤大幅修正「肅 清煙毒條例」，改名為「毒品防制條例」，對於毒品的種類、︑､毒品犯罪 的態樣、︑､吸毒犯的定性、︑､勒戒、︑､戒治、︑､刑責及監控，均有⾰革命性的改 變…⋯…⋯這些具體成果以及全體反毒同仁付出的⼼心⼒力，我們認為有必 要向國⼈人提出報告，為這場可稱為「第⼆二次鴉⽚片戰爭」的反毒之戰，
留下歷史紀錄。︒｡這就是本「反毒報告書」出版的緣起。︒｡
（反毒報告書 1995： 2-3）
這段前言更細數了晚清中國因吸食鴉片而白銀外流、禁煙則造成中國人百年的 屈辱史。而在反毒報告書中，法務部更是強調整體策略為斷絕供給及減少需求
（反毒報告書 1995：5）。值得注意得是，法務部所撰寫的緝毒篇分為兩大部 分，第一部分是查緝毒品犯罪以及第二部分的嚴懲毒品犯罪。在嚴懲毒品犯罪 這個章節，法務部更是明言寫道：
⽬目前政府所採之反毒策略，「嚴查重罰」固僅為其中⼀一環，但為極
其關鍵之環節，反毒⼯工作固不應只重嚴刑峻法，但當前刑事政策已⼤大 幅降低對純吸毒犯之刑責，並採「治療及懲罰」並重之理念，如再對 販運毒品者寬縱，則有失刑法防衛社會之基本功能。︒｡所幸近年法院在 量刑上對製造、︑､運輸、︑､販賣毒品者已有從重之趨勢，此⼀一趨勢⾃自應予
以繼續，以遏阻毒品進⼀一步氾濫。︒｡（反毒報告書 1995：46）
這樣的態度並不是法務部官員所獨有。我們必須注意到，1994 年時，立法院審 查的不只有行政院函送的肅清煙毒條例修正草案，還有立法委員韓國瑜提案修 正肅清煙毒條例將製造、販賣與運輸煙毒定為唯一死刑，這個提案最後還送出 了司法及內政委員會進入二讀程序。但是在二讀中就被葛雨琴一次發言改回法 務部的版本（立法院公報 84 卷 65 期院會紀錄：237）。我們無法確切得知葛 雨琴是否有受到行政官僚或是國民黨方面的授意要改動這條文，但從這次的修 法明顯可以看到不論是執政黨與反對黨對於行政機關所提出的議案幾乎是照單 全收。
也就是如此，本次修法通過了非常繁複的吸毒者處遇制度。這個制度在執 行上區分了觀察勒戒與強制戒治，這兩者擔負著不同功能。前者依照法規必須
由法務部委託在醫院內成立，在設立完成前得於看守所內附設，這機構的主要 功能就是觀察吸毒者是否有上癮的現象。後者則由法務部自行設立，在設立前 可以由醫院內附設，這機構的主要目的是治療吸毒這種「病」1，並且特別在法 規上細緻的區分了三種吸毒者。第一種是第一次被抓到的吸毒者，這種吸毒者 會被送觀察勒戒後再視情況是否送強制戒治，不論是勒戒或是強制戒治後都會 對吸毒罪處以不起訴處分。第二種是初犯後未經戒治又於五年內再犯，這種吸 毒者也會經過觀察勒戒，如果觀察勒戒結果認為沒有上癮之虞則不起訴處分，
否則就送強制戒治，戒治期滿後就會依照吸毒罪的判決結果進入監獄。第三種 是初犯後有經強制戒治五年內再犯或五年內第三犯者，這種吸毒者會被直接送 強制戒治，戒治後依照法院判決結果入監服刑。但是需要注意的是，第二種以 及第三種吸毒者的情形中，戒治完畢後檢察官還是可以聲請免刑處分2，詳細的 制度流程可以參照圖1-‐5、2-‐1、2-‐2。
1 參照 1998 年版本毒品危害防制條例第 27、28 條。
2 參考 1998 年版毒品危害防制條例第 20 條至 24 條之規定。
法」，而民進黨與建國黨的委員會更強調「軍、政、黨」的腐敗結構。這兩種不 同構框問題的方式，其實都沒有真正的挑戰行政官僚所主導的病患性犯人這個 模式。
民進黨立委的主要論述是「黑道治國」而不是針對吸毒者的治理本身。民 進黨立委這種構框問題的方式有他長期的歷史背景。從黨外時代開始，黨外人 士大量報導國民黨利用販毒獲取龐大利益，並且將黑道、毒品、槍枝與國民黨 這四者在論述上牢牢地綁在一起，而這種論述方式直到1990 年代仍然盛行。相 對的，國民黨立委把問題導向針對販毒者的刑罰不夠重以及法官做不出高刑度 判決等刑罰強度問題。從立委的發言中我們可以發現，是次修法之中，立委們 關注的都是源頭、販毒問題，他們好像認為，只要把源頭完全切斷，吸毒者問 題就會自動解決。另外有些對這議題關注的立委3都把焦點放在強制驗尿與覆審 制4等程序保障問題，但對於新引入的戒治、勒戒制度幾乎沒有什麼意見（立法 院公報 84 卷 1 期 委員會紀錄：317-‐327）。其實，這樣選擇性的關注也是台灣 修法過程的普遍現象。由於相比起行政機關，立法院在預算、人員編制上都比 不上行政機關的情況下，大多只能針對法案的某些焦點條文下手修改，而無法 提出完整的法律案，對於行政官僚所提出的法律案也很難做整體的政策影響評 估，最後的結果就是，法律案的攻防不是全面性而只是集中在被政黨與立委認 為有問題的條文上。
第二點，我們可以發現法務部在論述修辭上一直強調嚴懲販毒者，但是在 修法上對於唯一死刑這個立法方式仍然多所保留。法務部官僚在回應質詢時是 從三個方向回應唯一死刑的問題，第一是不符合人權潮流、第二是不符合中國
3 這些人包含謝啟大、李慶雄、姚嘉文以及蘇煥智等人。
4 在肅清煙毒條例的年代，毒品犯原則上只有二級二審。
傳統的恤刑、第三是法院還是會用刑法五十九條降低刑度。但既然強調嚴懲，
為何法務部仍然反對販毒者唯一死刑，把他們的論述搞得如此的彆扭呢？我們 必須要注意到1990 年代的政治氛圍與時代背景。當時台灣正經歷民主轉型，國 民黨的統治正當性正面臨一波又一波的挑戰，1992 年的「反二條一運動」剛迫 使立法院將叛亂罪的唯一死刑規定廢除，加上 1990 年做成的大法官釋字 263 也對唯一死刑做了警告性解釋。我認為，正是在這樣的氛圍下，讓行政機關一 方面強調嚴懲另一方面卻反對更嚴峻的刑罰。
第三點值得注意的是，吸毒者被界定成病患性犯人，病人與犯人這兩個身 份並不是同時存在，而是以犯人為主加上病人的特徵。這種界定方式與美國毒 品法院的倡議剛好完全相反。在美國，毒品法院的倡議是一群法律專業者認為 既有的刑罰體系在處理吸毒者上出了問題。司法體系一直以來的懲罰策略只會 讓吸毒者進入司法體系的旋轉門當中，從法院轉到監獄又再從監獄轉回法院。
為了要解決這個問題，司法改革的倡議者將醫療性的論述引入司法體系當中，
希望藉由將毒癮視為一種難纏、一定會復發的疾病來達到改變司法體系的目標。
因此，毒癮者在美國毒品法院的脈絡下，被視為需要擁有司法權威與強制性手 段的法官來給予幫助的病人（Tiger 2013）。這與 1998 年修法將吸毒者視為需 要醫療幫助的犯人是截然不同的看法。為何台灣會以這種方式引進病人模式？
我認為這是由於台灣對於病人模式的引進，其實並不是法律人想要解決司法體 系的問題而將病人模式引入司法體系中。相對的，病人模式首先是從公共衛生、
精神醫學體系引入台灣，以下這段引文可以看得很明白：
陳⽒氏在本(⼋八⼗十四)年度，獲得⾏行政院衛⽣生署(以下簡稱衛⽣生署)補助開始
進⾏行「海洛英成癮者之精神病理學研究:共發性精神疾病與⼈人格特質」
研究計畫。︒｡本計畫為期⼆二年，以⾃自動求助者與判刑在獄的海洛因成癮 者為對象，透過精神科診斷技術的檢查，⾃自填量表的應⽤用，探討其共 發性精神疾病的⽐比率，⼈人格特質，並進⼀一步⽤用鴉⽚片接受器拮抗劑:拿淬 松(opiate receptor antagonist: Naltrexone Hydrochloride )檢驗成癮者之
⽣生理⼼心理反應，藉以探討「降癮」的意義。︒｡（反毒報告書 1995：97）
引文中所指之陳氏是陳喬琪，是一個留學日本的精神科醫師。那上段引文中所 指的精神科檢查技術是什麼？反毒報告書繼續這麼說：
因⽂文化背景之不同，各國藥癮之定義及其診斷標準迭有差異，但⽬目前 國際潮流仍以聯合國世界衛⽣生組織所公佈之「國際疾病分類系統」
（ICD）與美國精神醫學會所公佈之「精神病患診斷及統計⼿手冊系統」
（DSM）為主要依據。︒｡依國際疾病分類第⼗十修定版 ICD-10，精神及⾏行
為疾病分類，藥癮係屬「依賴症候群」的⼀一種。︒｡（反毒報告書 1995：
97 重點為筆者所加）
我們可以說，毒癮者之所以會被當成病人，並不是因為犯人的處遇模式出了什 麼問題，而是因為病人這個模式符合國際潮流，病人模式成為了追上國際標準 所要做到的制度性改革，而從1999 年的反毒報告書序言中可以更清楚地看到這 種對於國際潮流追求的渴望：「世界各國無不將其防制工作列為重要的課題，研 訂各項防制策略，聯合國有鑑於此，分別於西元 1961 年、1971 年及 1988 年制『定 麻醉藥品單一公約』、『精神藥物公約』及『禁止非法運販麻醉藥品和精神藥物
公約』，期透過各會員國的合作及努力，共同防制毒品氾濫。」（反毒報告書 1999：
1）。也就是因為對台灣的政策改革而言，病人模式是一個舶來品，這個舶來品 的引入並不是為了要改造既有司法體系，而僅是為了要與國際接軌。馬英九在 立法院的說法更是透露出追隨國際潮流的渴望，他在回答黃主文質詢台灣是否 已成毒品的庇護所、轉運站的時候說：「這種說法，我不同意，而且我已經向美 國提出嚴重的抗議，我們不接受這樣的說法……」（立法院公報 83（83）：345），
而且從後來的反毒報告書中我們也可以發現，行政機關非常在乎被美國國務院 移出轉運毒品黑名單（反毒報告書 2001：2；反毒報告書 2005：1）。
至於為何行政官僚如此在乎國際潮流呢？一個比較大膽的推測是行政官僚 面對90 年代剛解嚴的政治環境，他們必須要尋找新的方式來正當化政策與統治，
而國際潮流、外國標準是一個吸引人又有說服力的說法，但這並不代表既有的 論述與邏輯就不見了。相反的，他們可能僅僅是不再成為行政機關的說辭而已。
在這樣的條件下，既有制度的正當性並沒有受到嚴重的挑戰，但又有追趕上先
在這樣的條件下，既有制度的正當性並沒有受到嚴重的挑戰，但又有追趕上先