病人身份的不穩與動搖：1998~2003

毒品危害防制條例的修正並沒有停止在將勒戒、戒治等醫療性處遇訂入正 式規則中就結束了。相反的，1998 年實行的毒品危害防制條例在實行上遇到很 多困難。衛生署就很誠實地說：

「毒品危害防制條例」公布施⾏行以來，針對實務上產⽣生刑事處遇程序

過於繁複，⼀一般刑事訴訟程序與觀察勒戒、︑､強制戒治執⾏行程序交錯複

雜，於法律適⽤用上引發諸多爭議等問題，法務部經廣泛蒐集社會各界

意⾒見，並召開多次研商會議，已將「毒品危害防制條例」部分條⽂文修 正草案於⼋八⼗十⼋八年⼗十⽉月⼆二⼗十九⽇日函報⾏行政院，於⼋八⼗十九年⼗十⼀一⽉月⼀一⽇日

⾏行政院完成審查，於⼋八⼗十九年⼗十⼀一⽉月⼆二⼗十⽇日函送⽴立法院審議。︒｡（反毒

報告書 2001：96）

行政機關認為困難在於制度過於繁複，但本文並不同意。吸毒者處遇制度會產 生施行不利，我認為在成因上有兩個相關的面向，第一是行政機關的項目管理 主義、第二是資源投入稀少。行政機關所強調的制度繁複、瑣碎只是這兩個深 層問題的表象而已。

第一項   數字管理與資源投入不足  

我們從反毒報告書的格式當中可以看到，二十年來的反毒報告書在格式上 非常的一致，都是先寫各部會負責機構的工作現況，然後再寫未來展望。當然，

作為一個報告書，這種表達方式當然是有利於查核與管理。但我們也會發現，

這種各部會自陳工作現況與未來展望的方式，也限制了行政機關認識問題的能 力。我們可以看到，不論是職司緝毒的法務部、職司反毒宣導的教育部或是負 責戒毒的衛生署⁸，他們都以能數據化的管理來敘述工作成效。

例如法務部就會強調「迄八十七年底，扣除已依法公開銷燬的數量，尚保 管各類毒品證物一八．三八六，總重量一、九一三．三三八公斤，其中大多為 海洛因。」並從這些數據推論「……與八十五年四、○七八筆、八十六年五、

一二工筆相較，筆數呈現遞增，對照毒品犯罪情勢研析的結論，毒品犯罪儼然 有死灰復燃的趨勢。」（反毒報告書 1999：18）。

8   此項分工我是以行政機關自述的分工架構為準。參照，反毒報告書（1999:  4）  

不只在法務部所主導的緝毒強調這種數字績效，職司宣傳的教育部在敘述 拒毒的成果時，也說：「……以多元化方式，形成完整的宣教體系，八十七年教 育部及所屬大專院校製(轉)發學生濫用藥物宣導資料，含新聞稿、專文、專刊、

海報、反毒宣導手冊、反毒家庭手冊、反毒諮詢服務卡、書籤、宣導尺、幻燈 片、錄影帶等，計三四○、六四○份，分發各級學校及社教機關運用。」（ibid：

39-40），我們甚至可以看到，行政機關以「反毒健行登山」、「腐讀舞會」、「反毒 淨灘」等等活動來作為反毒的績效（ibid：86）。

毒品預防工作對官僚來說，就是以反毒為名的各種團康活以及各種宣導用 物品的製作。從讀者自身中學的經驗來說，這些宣導活動大多是教條式的法令 宣傳，在修辭上無法跟上學生的用語，更遑論將訊息與學生的生活經驗結合了。

可能也是因為知道這種宣導的成效不彰，教育部以及各個行政機關都非常熱衷 於各種手段的驗尿。自從 1998 年通過的毒品危害防治條例將驗尿法制化後，就 非常熱衷於報告他們的驗尿數據與成果，「八十七年計辦理尿液篩檢抽驗學校一 O O 所，學生七、八 O 三人，安非他命呈陽性反應三人，指定及自願篩檢學校 六○所，學生二二人，安非他命呈陽性反應六人。累計八十年至八十七年，共 計辦理抽驗、指定及自願篩檢學校數二、三五七所，學生二八八、一○九人。」

並且以各種圖表展示驗尿成果（ibid：47-56）。更有趣的是，負責吸毒者處遇的 衛生署（後來改制衛福部）也強調「八十七年藥癮治療全年門診計二三、五九 七人次、全年住院計二、三○九人次、全年總住院計四一、九二八人日、平均 住院日十六天。」（ibid：104）。

更有趣的是，衛生署也將尿液檢查放到戒癮後追蹤輔導的欄目下，再度表 示尿液檢查的重要性（ibid：99-101）。而這種數字管理到了 2000 年的時候還是 差不多，法務部繼續強調「依據法務部的統計資料，八十九年台閩地區包括檢

調憲警等機關查獲的各類毒品共計一、三二:二六.四○公斤，較八十八年減少 10.9%。其中第一級毒品者計二七七.四五公斤(海洛因為二七七.三三公斤，餘為 嗎啡、鴉片等)…」（反毒報告書 2000：24）。與此同時，教育部也繼續強調：

各級學校透過「春暉專案」協助學⽣生辦理反尿液篩檢⼯工作(如圖4-4、︑､4-5)，

分別以抽驗、︑､⾃自願及指定(含特定⼈人員)等三種⽅方式實施。︒｡⼋八⼗十九年尿液 篩檢計抽驗學校交」三四所，學⽣生九、︑､六⼉儿⼋八⼈人，安⾮非他命呈陽性反 應⼆二⼈人，指定及⾃自願篩檢學校三○七所，學⽣生⼆二⼆二○、︑､三六九⼈人，安

⾮非他命呈陽性反應⼆二⼗十⼀一⼈人。︒｡累計⼋八⼗十年⾄至⼋八⼗十九年，共計辦理抽驗、︑､

指定及⾃自願(含特定⼈人員)篩檢學校三、︑､九⼀一九所，學⽣生三四九、︑､五六⼀一

⼈人。︒｡乓其中清查發現濫⽤用藥物學竺⽣生⼈人數計⼋八、︑､○九○⼈人，輔導戒除

濫⽤用藥物學⽣生⼈人數七、︑､九⼋八⼋八⼈人，尚在輔導戒治學⽣生⼈人數五⼗十⼋八⼈人。︒｡

（ibid：50）

這樣的數字管理，其實就是一種國家官僚的制度性邏輯對於吸毒者處遇制 度的影響。第一章討論制度性邏輯時就提過，制度性邏輯是一個理念型的上位 概念，不是單一個組織或是單一個具體制度背後運作的邏輯（Thorton and Ocasio 2008：103-109）。官僚制度性邏輯強調的就是把事情科層化的辦好，藉由績效管 理、數字化管理等理性化的方式將毒品從製造、販賣到預防、使用、戒癮都成 為一個可以掌握大小的數字，但這也讓毒品政策持續的碎片化。而且，對於這 些數字背後的成因，都沒有好好的推論。例如法務部不斷強調各種毒品的查獲 數量，但我們不會知道到底是因為走私毒品的總量變多了或是因為警察執法更

積極才造成這樣的數字變化。同樣的，教育部告訴我們發放的宣傳品總數也沒 有辦法告訴我們這些宣傳品的成效為何。而教育部與衛福部都熱愛的驗尿，更 只是揭露了，不論是戒癮治療或是事前預防，最重要的事情不是探究這些潛在 的吸毒者或是從戒治所離開的吸毒者整體的社會處境以及遇到的問題。對於行 政機關，最重要的毋寧是對於潛在犯罪人的標示與追蹤，進而可以避免再犯。

除了數字管理這個從官僚制度性邏輯來的影響外，病人模式一開始就面臨 了資源投入不足的問題。衛生署就明確地表示：「……不可諱言，該條例施行之 初，在戒毒工作的推展上確實遭遇收容處所、人力、設備不足，以及醫療支援 負擔沈重、現有法令規定欠缺或不夠周延等問題，惟在施行一段時間後，業務 之推展巳逐漸上軌道，許多問題亦獲得解決。」（反毒報告書 1999：91-92）。

而能讓病人模式生根的醫療院所勒戒，本來規劃要爭取 1800 個床位，但卻 因為法務部預算遭到核刪，沒有辦法得到經費支持而暫時只能在監所內附設勒 戒、戒治所（Ibid：96-97）。而人力上，又因為人事精簡政策而沒有辦法新增人 員辦理勒戒業務，僅能使用既有人力來辦理治療業務（Ibid：102）。除了使用既 有的人力外，委外也是一個解決人力不足的方法。在尿檢人類上衛生署表示：

「……經多次與人事行政局協商後，考量政府財政之困難，實無法於各地方法 院檢察署增置約僱人員專責辦理是項業務，故決議改採外包之方式……」，而在 更生保護人力上也說：「台灣更生保護會目前已與基督教晨曦會、沐恩之家等團 體分別於台南、高雄及屏東等輔導所辦理專業收容輔導業務，並已開拓花蓮主 愛之家與台東畢士大輔導中心等轉介管道，追蹤輔導業務人力資源逐漸增加。」

9（Ibid：103）。這樣的困境直到 2001 年仍然沒有解決，衛生署說：「惟日前受限

9   本文並不是要暗示說，外包就一定效果不好。我只是要強調行政機關會以外包服務來解決自

身量能不足這個困境，至於外包的效果為何需要更進一步的考察。  

於政府員額精簡政策、國家財政困難、精神醫療資源分布不均等因素影響，在 推展上面臨困境。」（反毒報告書 2001：101）。而在心理復健設施上，仍然繼 續強調民間宗教戒癮輔導機構的重要性（Ibid：105-107）。

論述分析可以揭露政策制定者的想法以及他們所標示的問題，但對於制度 的執行層面卻無法精確掌握。執行層面的困境可能需要的是一手的田野觀察以 及訪談。幸運的是，我們可以從楊瑞美（2003）於戒治所的田野調查研究看到勒 戒所與戒治所具體執行面的問題。這些問題也與前款所揭示的相同，是資源投 入以及管理主義的問題。勒戒所的問題首先是，除了草屯療養院一家是附設在 醫院之外，其他都是看守所中附設。而看守所的衛生以及環境被受勒戒者認為 非常不適合做戒癮治療。加上缺乏醫生以及各種醫療設施，受勒戒者只能互助 或是硬撐度過戒斷症狀。希望自己在一個月內能受到評估專家的青睞，被判定 不需要勒戒（楊瑞美 2003：44-53）。

戒治所與勒戒所相同，都設置在看守所當中，並且在人力吃緊的狀況下以 一個類似監所的方式運作著戒治所。從排課、輔導到舍房管理，種種的配置都 讓受戒治人感受到這是某種類型的監所。而對於戒護工作成果的評估，又囿於 人力，僅能進行單一指標的評估（ibid：54-66）。所以楊瑞美（ibid：90）最後指 出，「儘管毒品危害防治條例以及觀察勒戒處分執行條例、戒治處分執行條例創 造出了「受觀察勒戒人」、「受戒治人」的新身份，但在實際執行上，他們還是 被對待以『犯人』的身份，對施用毒品及其家屬而言，不論就觀察勒戒或強制 戒治的軟硬體而言，其執行過程就是被關」。這樣「被關」的經歷會帶來社會異 樣的眼光以及制度性的歧視以及既有人際網絡的崩解（ibid：90-112）。會造成這 樣的結果，終究來說就是因為行政執行機關的慣習以及投入的資源過少沒有辦 法製造出一套外於「犯罪處理」的「病人照護」制度。

第二項   病人模式的轉化  

歷史制度論不斷的提醒我們，我們不可以只注意到制度本身長成什麼樣子，

而更應該注意制度被誰執行、怎麼執行（Streeck and Thelen 2005；Mahoney and Thelen 2010）。這樣動態過程的考察才能讓我們更明確地看到制度變遷的內在動 力。1998 年，法務部為了追隨國際潮流而將病人處遇制度引入台灣，但這遇上 了原本既有的犯人處遇制度。犯人處遇制度被行政官僚強勢的維持下來，新的 犯人制度只是疊在在上。

而這個疊加在上的制度，因為怎麼說都是具有法律地位而無法被行政機關

而這個疊加在上的制度，因為怎麼說都是具有法律地位而無法被行政機關