蔣介石連任/續任總統的策略形成與選擇

蔣介石面對《憲法》限制總統連選得連任一次的挑戰時，並非一開始就決 定要在 1960 年任期屆滿後，繼續保有總統職務（見表 4-1）。從蔣介石在 1958 年 5 月至 1960 年 1 月決定召開國民大會的這段時間內，他先是考慮遵守《憲 法》規範決定下野休養而不連任總統，或者專任國民黨總裁，以黨魁身分以黨 領政。不過，蔣介石在 1958 年年底態度轉變，他雖然主張遵守《憲法》，但仍 對外釋出他可能延續第二任總統任期的聲明，不過也不一定非任總統不可。

表 4-1 蔣介石面對連任/續任總統的選擇 時間 蔣介石的選擇

1958.5.30 下野休養 6.6 不連任 12.2 任黨魁

12.23 延長第二任總統任期 12.27 卸任總統而成為革命領袖 1959.4.29 任三軍統帥

5.1 任三軍統帥 5.4 任三軍總司令 5.18 任總統

6.30 延長第二任總統任期 1960.1.6 連任第三任總統

資料來源：作者整理自呂芳上編，2015d：59、144、148、149、194、197、201、214；

陳誠，2015：887、1060、1141。

進入 1959 年後，蔣介石日趨感到《憲法》規範總統連選連任一次的限制，

將威脅到他的權力，故而不再考慮不任總統。蔣介石在意此前為總統擴張職權 的成果，即總統的統帥權，因此考慮若不任總統，也應掌握統帥權。然而，由 於無法找到可以將統帥權從總統職權中剝離的《憲法》依據，任總統又重回蔣 介石偏好的選擇。只不過，該如何既不修憲又能讓蔣介石任總統，成為蔣及其 幕僚苦思的問題。蔣介石試圖比照中央民代，希望可以如他們一樣，直至奪回 中國後才改選總統，藉此延長第二任總統任期，但卻仍因《憲法》無法滿足這

樣的要求而作罷。最後，蔣介石及其幕僚在 1960 年 1 月，敲定經由修正《動員 戡亂臨時條款》的方式，凍結《憲法》總統連選得連任一次的條文效力，使蔣 介石得以三連任總統。

上述的過程說明，蔣介石對於是否爭取三連任總統是猶疑而反覆，並非一 意識到 1960 年的總統選舉即決定保有總統職位。究其原因，乃因三連任總統有 其客觀條件上的難題待解，即是「國大總額問題」。此一難題不只困擾蔣介石及 黨政高層，甚至讓蔣介石思考如何不任總統而仍能握有軍事權力，而有擔任三 軍統帥而不任總統的想法。因此，「國大總額問題」可說是導致蔣介石三連任總 統之路曲折的關鍵。

國民大會舉行總統選舉以及發動修憲時，皆以行憲後選出的所有國大席次 數（共 3,045 席）作為基數，計算總統當選門檻與修憲門檻。然而，由於政府 遷臺而無法全面改選國大，1954 年以後能夠出席開議的國大人數，已然不足以 依法舉行總統選舉，亦無法修憲或修訂《臨時條款》。因此所謂「國大總額問 題」，即是希望重新認定國民大會的總席次數，以能夠出席開議的國大人數作為 基數，而得以滿足總統選舉與修憲程序所需之門檻。

首先，總統選舉之所以難以舉行，乃因當時《總統副總統選舉罷免法》規 定，國民大會選舉總統以絕對多數為當選門檻，候選人必須獲得總額過半選票

（1,523 票）才能當選總統（見表 4-2）。1954 年時共有 1,580 名國大出席開會，

並以 1,573 票選出蔣介石為行憲後第二屆總統，蔣的得票數僅超過當選門檻 50 票而已。6 年後，國大能夠出席開會人數已無法保持在總額半數以上，因為開 議前共有 95 名國大因死亡、褫奪公權或犯罪而失去資格（黃嘉樹，1991：79；

謝政道，2007：76-77）。換言之，即便蔣介石在 1960 年不競選總統，國民大會

仍無法舉行總統選舉，導致第三屆總統無法產生。其結果將是按《憲法》第 50

資料來源：修改自黃嘉樹，1991：78-79。

35 隨政府來台的國大人數約為 1,080 人，為了滿足 1954 年總統選舉的當選門檻，政府於 1953 年兩度補充國大人數：先從海外選出 314 名國大，再辦理國大出缺遞補手續，補充 230 名國 大，而使名義上能夠出席開議的國大達到 1,624 名，但 1954 年只有 1,580 人出席開議（黃嘉 樹，1991：78）。

36 1951 年第一屆立委任期屆滿後，經司法院大法官釋字第 31 號解釋，由於無法經由選舉產生 次屆立委，因此第一屆立委將行使職權至次屆立委產生為止。此外，政府從「候補立法委員」

名單中遞補 112 名立委，再補充港澳與海外等數目不明的「忠貞立委」，才使在臺立委總數達到 545 人（黃嘉樹，1991：78）。

國大既然無法修憲，也就無法降低《憲法》規範的修憲門檻，因此因應之 道即是重新認定修憲程序中何謂「國民大會代表總額」，調降總席次數，使修憲 得以成行。³⁷重新認定國大總額不只能夠讓國民大會重獲修憲的能力，也能順 此解決總統候選人須要獲取總額二分之一以上票數才能當選的門檻問題，使國 民大會得以舉行總統選舉。換言之，改變認定總額的方式，不只對蔣介石有 利，亦有益於維繫國民大會的權力。對國民大會而言，由於創制複決權已經在

《憲法》本文中設定了嚴格的行使條件而無法實行，故選舉正副總統與修憲才 是實質上能夠行使的職權，若國民大會無法以重新認定總額的方式，維繫選舉 權與修憲權，則國大即便定期開議，也無法做成任何有效的決議，形同失能。

因此，經由重新認定總額，國民大會之所得，將不下於蔣介石連任總統之所 獲。不過，國民大會索求的並不僅只於維繫權力，甚至進一步在蔣介石尋求連 任的過程中，要求解除行使創制複決權的限制，而激發蔣介石與國民大會的對 立。

對蔣介石等黨政高層而言，如何解決「國大總額問題」為優先處理的政治 難題，其後才是解決國大要求行使創制複決權的困擾。就總額問題而言，首 先，行憲後的國大代表是經選舉而依中國各地的人口數產生，故總額有著政治 上的象徵與民意上的代表性，對失去中國統治權的中華民國政府而言，這可說 是一項代表全中國統治正當性的政治資產。因此，重新認定總額是否會損及這 項資產，不免令黨政高層猶疑。其次，即便重新認定國大總額是為了讓國民大 會得以舉行總統選舉，也難免引發非議，讓黨內外自由派人士疑心是為了修憲 以便讓蔣介石連任總統。最後，若是決定重新認定總額，無論採用何種認定的

37 《憲法》第 174 條規定：「憲法之修改，應依左列程序之一為之：一、由國民大會代表總額 五分之一之提議，三分之二之出席，及出席代表四分之三之決議，得修改之。二、由立法院立 法委員四分之一之提議，四分之三之出席，及出席委員四分之三之決議，擬定憲法修正案，提 請國民大會複決。此項憲法修正案，應於國民大會開會前半年公告之」。

方式，仍不免引發爭議。如可行的方式之一，是發動立法院修正諸如《國民大 會組織法》等法律，但修法工作須要事先佈置才能取得立委的配合，避免立法 過程節外生枝。然而，從〈國防組織法〉的立法經驗來看，立法院是否願意配 合修法改變總額認定，恐怕又成一項變數。從日後的發展來看，蔣介石是選擇 交由司法院大法官作成總額認定的解釋，可能的原因一方面是蔣介石決定處理 總額問題時，離選舉時間已經不遠，而無法對立法工作進行事先佈置，另一方 面是交由司法院大法官作成解釋，較立法過程更易掌握事態的發展。不過，即 使交由大法官解釋而盡可能掌握事態發展，此一重新認定國大總額的方式仍然 出現波折，使大法官遭致抨擊。

最後是如何處理國民大會訴求的創制複決權。蔣介石為了三連任總統，最 終向國民大會妥協讓步，既答應國大定期集會而改善待遇的要求，也同意國民 大會設置研擬創制複決辦法的研究機構，而保有行使創制複決權的可能性。雖 然蔣介石與行政部門不願國民大會行使創制複決權，而增加施政上的變數，但 更感威脅的其實是立法院，因為蔣介石的妥協讓步，形同同意國民大會以創制 複決權挑戰中央唯一具有立法權的民意機構──立法院。亦即，國民大會不只可 以行使創制權進行立法，也可以動用複決權否決立法院的立法成果。因此蔣介 石三連任總統後，行政部門即受立法院的反彈，而在國家財務困境的情況下，

被迫同意立法院追加預算，改善軍公教人員的待遇。

一言之，蔣介石經過多次的折衝妥協，才下定決心面對國大總額認定的難 題而競選總統，並非一直將三連任總統視為是理所當然的選擇。以下將回到歷 史敘事，重建蔣介石邁向三連任總統過程，說明面對 1960 年總統選舉挑戰的蔣 介石是為何與如何猶疑與決斷，最後將呈現立法院對其職權損失的反彈。

壹、蔣介石對 1960 年是否任總統的猶疑與決斷

一般而言，研究蔣介石三連任總統時，研究者會注意到《自由中國》在 1956 年 10 月出版的〈祝壽專號〉，以此討論當時國民黨黨內外自由派人士實踐 民主的困境，以及自由派人士與國民黨關係的破裂後受到的打壓（薛化元，

1996：137-176；任育德，1999：160-168）。當時自由派呼籲蔣介石不要爭取三 連任總統，以免破壞民主憲政，並引起廣大的回響。除了警戒《自由中國》〈祝 壽專號〉引發的迴響外，國民黨也逐漸收到情報，得知部分在香港的政治黨派 正集結，計畫利用第三屆總統選舉攻擊蔣介石。

1958 年 3 月 3 日副總統陳誠在聽取黨內報告時得知，在港反對勢力將倡議 台灣實行憲政，攻擊蔣介石獨裁，並「讚揚陳副總統」與「孤立蔣經國」，分化 台灣政治（陳誠，2015：838）。4 月 21 日陳誠與黨秘書長張厲生談到蔣介石所 剩不多的總統任期，張認為既有條件不利於修憲，若蔣「願退幕後較為方便」，

1958 年 3 月 3 日副總統陳誠在聽取黨內報告時得知，在港反對勢力將倡議 台灣實行憲政，攻擊蔣介石獨裁，並「讚揚陳副總統」與「孤立蔣經國」，分化 台灣政治（陳誠，2015：838）。4 月 21 日陳誠與黨秘書長張厲生談到蔣介石所 剩不多的總統任期，張認為既有條件不利於修憲，若蔣「願退幕後較為方便」，