第三章 總統職權第一次擴張─總統軍事權力的建制
第五節 規劃總統的軍事權力──戰地政務
藉由擴張解釋《憲法》第 36 條條文，蔣介石與其黨政幕僚在總統之下設立 國防會議、再予以改組，並成立秘書長辦公室、國家安全局與國防計畫局等機 構。然而，這些制度的創建並不是為了讓蔣介石穩定統治臺灣，而是為了讓蔣 介石奪回中國的統治權。奪還中國是一項困難且規模宏大的軍事與政治行動，
從此一試圖動搖冷戰結構的戰略企圖即能理解，蔣介石理想中的統帥權，並不 是僅有用於平時備戰與規畫戰爭的軍令系統而已。當奪還中國的戰爭發生時，
統帥權應有其戰時的軍事與政治地位，以及相應的機構可以實現總統的統帥權 力。
換言之，前述對於《憲法》規範總統職權的擴張性解釋，使蔣介石獲取三 軍統帥身分與統帥權，只是蔣介石在平時《憲法》規範下實現其權力的第一 步。在獲取統帥身分與權力後，才能接著規劃戰時蔣介石所能控制的戰時機構 與權限。亦即，如何建立戰時體制與實現反攻，實為蔣介石理想中統帥權力的 核心。然而，這也是引發爭議之處：三軍統帥掌握的戰時體制與行憲後的政府 體制關係為何？戰時的三軍統帥又該如何轉化與運作平時總統之下所設的國防 會議與常設機構？此外，〈國防組織法〉草案修正案的立法過程已受立法院的消 極抵制，三軍統帥戰時權力的相關規劃工作形同再次擴張總統職權，此時總統 府又該如何避免受到違法違憲的質疑？
上述的爭議，反映在「戰地政務」的規劃與籌備上。依據國防會議的規 劃，總統依據《憲法》第 36 條成立統帥部支配戰地政務，因此戰地政務是構成 統帥權力核心的關鍵之一（國家安全會議，1954s）。1954 年 10 月 26 日制定的 初版〈戰地政務實施綱要草案〉是如此定義：「戰地政務實施之目的，在動員戰 地人力物力，支助軍事作戰，以摧毀匪偽統治，重建地方政權，安定社會秩 序，推行地方自治，以鞏固建國之基礎」（國家安全會議，1954s）。這樣的定義 說明蔣介石及其軍政幕僚認知到，單靠臺灣一地的人力物力是無法支撐軍事反 攻，如何建立體制盡可能利用佔領地區的資源，用於支持前線作戰與鞏固占領 地區的統治，成為反攻成敗的關鍵（動員戡亂時期國家安全會議，1967a：
77）。由此也可以理解，為何規劃與界定戰地政務的議案，會成為國防會議秘書
長辦公室最為繁重的業務（動員戡亂時期國家安全會議，1967a：77）。反攻復 國的戰爭發動後，統帥部在調度占領地區的人力物力時，是否要受到行憲後的 中華民國政府體制約束，就成為國防會議在規劃戰地政務所要面臨的挑戰。對 蔣介石而言，最理想的做法是由三軍統帥直接控制戰地與戰區的軍政權力，而 盡可能降低行憲後政府體制的節制，因此國防會議的任務即是按蔣介石的需 要，規畫一個形式上符合《憲法》規範而不受抨擊的戰地統治機制。由此，戰 地政務將創造另外一種政治秩序，而迥異於施行《憲法》與《臨時條款》的臺 灣後方。
在討論〈戰地政務實施綱要〉的制定過程之前，要先釐清本章所言的戰地 政務，與戰前中國的戰地政務不同。33從 1928 年起政府就開始設有「戰地政務 委員會」，進而積累了北伐、抗戰與戡亂的運作經驗，來臺後規畫用於反攻的戰 地政務，又更進一步融合「二次大戰盟軍成功經驗」，以美國軍政府作為參照與 模仿的對象而制定（國家安全會議，1956g）。換言之，本章所指的戰地政務，
是中華民國政府發動反攻後，規劃在中國戰區建立的統治機制，雖然有其繼承 過去的經驗，但也有對美國模式的參照模仿，因此不全然等同過去在中國使用 的軍管措施。
爬梳國防會議對〈戰地政務實施綱要〉的制訂與修改過程，一方面反映了 蔣介石如何具體地擴張《憲法》規範的總統職權，滿足他對軍事與政治權力的
33 國防會議秘書長辦公室在規劃戰地政務時，其工作人員究竟是如何想像戰區的經營，可能有 些看法上的歧異。如 1956 年 1 月 18 日國防會議召開秘書長辦公室研究委員會第八次會議，這 次會議新加入的研究委員、國防部副部長馬紀壯，在比較陽明山革命實踐研究院戰地政務的作 法，以及國防會議擬定的〈戰地政務實施綱要修正案〉時，表示可以先循前者試行，將戰地政 務交給國防部總政治部主持，並以金門為例：「若以金門區現試行的情形而論，則陽明山案弊少 而利多，至於是否適用於反攻大陸，不妨先照陽明山案試辦，如不妥善，然後再試行修正案」
（國家安全會議，1956c）。但國防會議秘書長周至柔澄清，〈戰地政務實施綱要修正案〉「並不 對金馬情形而言，也不適宜以現在金馬情形來申引」，強調戰地政務在反攻時期應交給戰地政務 委員會負責，因此會議是要討論〈綱要修正案〉如何再改進（國家安全會議，1956c）。
需求，另一方面也可從蔣介石及其黨政幕僚迴避行憲後政府體制約束的方式，
了解體制的規範與限制能力。換言之，戰地政務的規劃是在界定行憲後政府體 制的統治範圍，而其目的是將範圍之外的軍政權力納入蔣介石的掌控中。
壹、戰地政務的制定
1956 年 2 月 17 日國防會議秘書長辦公室舉行「聯席研究會議」，國民黨革 命實踐研究院（以下簡稱「革實院」）派陶希聖、祝紹同、洪其琛與陳紹賢四名 代表出席，與國防會議秘書長周至柔及幾位研究委員開會，雙方要討論已修正 兩次的〈戰地政務實施綱要草案修正案〉（國家安全會議，1956d）。國防會議秘 書長周至柔在會議開始時表示，〈戰地政務實施綱要草案〉最初的版本是由國防 部總政治部草擬後，送交革實院審議通過，再經總統指示交國防會議研議，秘 書長辦公室為了完成此工作，從 1954 年 12 月起召開 7 次研究委員會議與 20 次 專案小組會議，依各部會的建議修正〈綱要草案〉2 次，整個過程歷時 1 年有 餘，但〈綱要草案修正案〉送回陽明山革實院審議後，仍得不到革實院的同 意，因此秘書長辦公室研究委員會提議與革實院召開聯席會議，希望瞭解雙方 歧見並謀求解決（國家安全會議，1956e）。
由黨建制的革實院之所以有權否決國防會議的提案，乃因革實院有著政府 聘用而備受蔣介石信賴倚重的軍事顧問。蔣介石在國共內戰末期派遣中華民國 駐日代表曹士澂，負責聯繫二戰時日本帝國中國派遣軍總司令官岡村寧次，雙 方在 1949 年 9 月 10 於東京交換盟約與契約，同意由中國政府提供資金，聘僱 以富田直亮為首的日本帝國軍人為軍事顧問，協助蔣介石重建與現代化國軍
（野島剛，2015：176-180）。這批日本帝國軍人成為革實院的骨幹，不只負責 教育與提高黨政軍幹部的專業、參與建制戰時人力物力動員與戰時生產體制、
訓練國軍軍需後勤所需的人才，甚至以二戰時日本帝國侵攻中國的經驗為基
礎，擘劃臺灣軍事反攻中國的計畫（野島剛，2015）。從國防會議的公文中甚至 可以看到，革實院針對統帥權與統帥機構曾提出研究案，而獲得周至柔的高度 重視，但因研究案事涉重大且可能會引發爭論，故周至柔批示可將研究案送交 司法院大法官研究與解釋（國家安全會議，1955q；1955r）。34由於革實院的地 位特殊，因此國防會議無法忽視革實院針對戰地政務所提出的建議，甚至必須 積極了解革實院對戰地政務的態度與立場。
在聯席研究會議上，陶希聖向國防會議代表說明研擬〈戰地政務實施綱要 草案〉最初版本的過程，並解釋革實院至今為何對歷經兩次修正的〈綱要草案 修正案〉仍抱有不同意見。陶希聖表示，蔣介石總裁指示要建立一個由總統以 降的一元化軍事指揮系統處理戰地政務，但一元化的軍事指揮系統有可能侵奪 行政院職權，因此其中的矛盾需要謀求解決（國家安全會議，1956e）。
首先，就建立一元化指揮系統而言，在 1954 年草擬〈戰地政務實施綱要草 案〉時，革實院與國防部總政治部確立處理戰地政務的三個原則：以軍領政、
參照模仿二戰時美國軍政府體制，以及將戰地政務交由戰區各級政治部負責
（國家安全會議，1955c）。然而，陶希聖指出，就最後一項原則而言，該如何 整合戰地政務委員會與各級政治部的關係，使兩單位成為一元化垂直軍事指揮 系統，在「陽明山（按：指革實院）研究中，軍事、政治兩小組觀念完全對 立，辯論非常激烈，中間經過總裁兩度指示，現在又經過兩次演習和指示，最 後才以政治部主任兼戰地政務委員會的秘書長」（國家安全會議，1956e）。
34 這份研究意見名為〈關於統帥權和統帥機構的研究〉（國家安全會議，1955q；1955r），國史 館典藏一卷 1955 年的〈關於統帥權和統帥機構的研究〉（入藏登錄號 120000001091A），但因為 機密而無法得知內容。若國史館這卷文件可以閱覽，不只可以得知是否為革實院呈給國防會議 的研究意見，還可評估革實院對當時與後來的國防體制以及統帥權的影響，或者更確切的說，
可以此評估日本帝國軍人影響中華民國政府統帥權與統帥機構的程度。
因此，陶希聖向周至柔與國防會議研究委員表示，〈綱要〉從原案至兩次修 正案的過程，其實與革實院內軍事與政治兩小組進行「觀念」上溝通的過程有 關（國家安全會議，1956e）。然而，這個一元化軍事指揮系統是建制在總統的
因此，陶希聖向周至柔與國防會議研究委員表示，〈綱要〉從原案至兩次修 正案的過程，其實與革實院內軍事與政治兩小組進行「觀念」上溝通的過程有 關（國家安全會議，1956e）。然而，這個一元化軍事指揮系統是建制在總統的