第二章 制憲與內戰中弱勢總統體制的發軔
第一節 軍事優勢時的制憲
一般而言，各國政府是將制定新憲法的工作交給制憲議會負責，由各方政 治勢力的代表在議會中折衝妥協，草擬憲法內容。因此，制憲議會是決定憲法 內容的主要因素之一。不過，制憲議會不全然握有決定憲法草案內容的權力
（Ginsburg , Elkins & Blount, 2009: 204）。如 Elster（1995）認為，制定憲法的 過程除了擬定憲草上游（upstream）階段外，也應包括讓憲草生效的下游
（downstream）階段，他認為上游階段的制憲參與者必須考量下游階段參與者 的偏好，才能使憲草生效，因此制憲議會無法單獨決定憲草的內容。
就制憲上游而言，由於在制憲議會中獲得越多席次的政治勢力，越有能力 決定制憲的走向與內容，因此各方政治勢力將爭奪制憲議會如何組成，此一爭
奪制憲議會如何組成的過程，即是制憲的上游階段（Elster, 1995: 373）。戰後中 華民國制憲的上游階段，是指 1945 年 10 月「重慶會談」至 1946 年 1 月「政治 協商會議」之間的政治過程，國共在此期間決定擬定憲草的政治協商會議如何 組成與召開。
制憲的下游階段為憲草的生效程序。由於憲法草案出爐後，還需經過生效 程序的認可與通過，才能頒訂施行，因此制憲議會擬定的憲草內容亦須考量與 包含下游生效程序參與者的偏好（Elster, 1995: 374）。換言之，制憲議會雖然握 有草擬憲法的權力，但其所擬定的憲草內容，不等同在反映會議中各政治勢力 的強弱，若預期制憲下游階段生效程序無法接受制憲議會擬定的內容，則制憲 議會擬定的憲草內容勢必會受到生效程序參與者的修正或否決。中華民國制憲 的下游階段是指 1946 年 10 月負責使憲草生效的「制憲國民大會」，制憲國大將 爭論、修改與通過憲法草案，而使之成為《中華民國憲法》。
從制憲上下游的區別來看，戰後蔣介石推動制定《中華民國憲法》的議會 有二，分別為政治協商會議與制憲國民大會（如表 2-1）。這兩階段的制憲並非 連續進行，而是受到國共內戰情勢起伏的牽引而決定是否召開，且往往是在國 共雙方軍事停滯時，雙方的領導人才在美國的斡旋下推進制憲的進度。
表 2-1 中華民國制憲的上游與下游階段時間表
制憲過程 政治 時間 軍事
制憲上游階段：
決定制憲議會組成
重慶會談 1945.8 上黨戰役 雙十協定 1945.10 國共華北東北衝突 馬歇爾特使來華調停 1945.12
政治協商會議召開 1946.1 國共關內停火
制定憲草
張君勱草擬〈政協憲草〉 1946.2
1946.6 國共停火與談判 宣布制憲國大召開時間 1946.7
再次宣布制憲國大召開時間 1946.10 國軍攻下張家口 制憲下游階段：
生效程序的約束
制憲國民大會召開 1946.11 國軍片面停火 通過《中華民國憲法》 1946.12.25
資料來源：作者整理。
壹、國共敵我對立的重慶談判
二戰結束後，國共雙方開始爭搶日本的佔領區，並在爭搶過程中爆發軍事 衝突。與延安的中共政權相比，此時蔣介石領導的國民政府，無論是在軍事與 政治上，皆壓倒性地佔有優勢。11在軍事上，二戰期間中華民國政府是美國的 盟友，因此國軍不斷接受美國的訓練與裝備，使其軍事現代化程度遠優於共 軍，畢竟當時許多共軍士兵連一支步槍都沒有（陳永發，2001：402）。此外，
數十萬中央軍作為蔣介石的嫡系部隊，總是物資補給的優先對象，部隊官兵一 直保有高於中國平均的健康水準（王之相，2008：146）。更何況蔣介石與中華 民國政府在獲得對日抗戰的勝利後，其聲勢達到最高峰，在政治上無疑是中國 社會肯認的合法政府，因此戰後中共政權必須小心翼翼，不能輕易犯錯（陳永 發，2001：402）。
1945 年 8 月日本投降前幾日攻入滿蒙進而支配東北的蘇聯，在 8 月下旬電 告毛澤東，中共現階段應遷就美國支持國民政府的立場，約束共軍軍事行動，
避免中國全面爆發內戰，好讓美軍盡可能撤離中國與朝鮮（陶涵，2010：
421）。蘇聯的建議有其戰略上的高度，中共也自知軍事實力不如國民黨，而在
11 國民政府是中華民國訓政時期的最高行政機關，成立於 1925 年。1948 年行憲而組成中華民 國政府後，國民政府也隨之結束。
戰後施行「向北發展、向南防禦」的戰略，將黃河以南的部隊往北撤（陳永 發，2001：410）。另一方面，毛澤東也在 8 月 28 日搭乘專機，在美國大使赫爾 利（Patrick Jay Hurley）的陪同下飛往重慶進行政治斡旋，與國民政府展開「重 慶談判」（蔣永敬、劉維開，2013：2）。此前，美國政府與赫爾利力促國共雙方 就統一中國的政治進程進行對談，赫爾利再三向毛澤東保證人身安全，不會因 參與談判而遭國民黨扣留，毛澤東才在美方的擔保下，應允蔣介石的邀約（中 華民國張君勱學會編，2005：117-139；雷震，2009：36）。
不過，毛澤東顯然清楚，軍事與政治必須並進才有利於談判，因此他在飛 往重慶之前，向劉伯承與鄧小平指示：「你們回到前方去，放手打就是了」，「打 的越好，我越安全，談的越好」（轉引自栗國成，2001：198）。劉鄧 25 日飛往 山西省太行解放區，落地後隔日，上黨戰役爆發。10 天之前，中國人在極為艱 困的處境中抵禦日本侵略，贏得二戰的勝利，10 天之後，身穿國共軍服的中國 人另闢戰場，要將對方的鮮血兌換成己方政治領袖的談判籌碼。
重慶談判持續了一個多月，至 10 月 10 日落幕，國共代表簽署了《雙十協 定》，做為日後統一中國的政治方針。國共同意以「政治民主化、軍隊國家化」
為目標，召開「政治協商會議」，邀請其他黨派人士與會，研議如何具體解決國 共矛盾。至此，重慶談判可說是開啟了戰後統一中國的政治途徑與制定憲法的 序曲。然而，國共難解的矛盾之處，就在雙方皆是握有武力並占有領地的政治 集團。國共憑藉武力進行談判的效果，雖然一方面能夠要脅對方在談判桌上退 讓，但另一方面也限縮雙方和平交往的可能性。如重慶談判期間，國共雙方曾 就軍隊國家化後，國軍共軍各該保有多少師數相持不下。然而，數量其實並非 問題的核心，而是兩支意識形態迥異的軍隊，該如何合併而共處，成為同一國 家之軍隊？
簽署《雙十協定》的前一日，毛澤東來向蔣介石辭行，蔣介石藉機向毛勸 說，「對國內政策應改變方針，放棄軍隊與地盤觀念，而在政治與經濟上競爭」
（呂芳上編，2015a：203）。11 日，毛澤東在飛返延安前，受邀與蔣介石共進 早餐，用餐時蔣再向毛明確表示，中共不可再堅持保有解放區，「政府絕不能再 有所遷就」（呂芳上編，2015a：205）。按照當時美蘇國共的軍政佈局，蔣的勸 說和警告顯得徒勞無功，更何況蔣在勸說與警告的同時，國軍正向東北與華北 挺進。毛澤東當下不僅不信任蔣介石的提議，也不認為中共可以在放棄軍隊與 地盤後，安然地轉型為一個在政治與經濟上與國民黨競爭的政黨（中華民國張 君勱學會編，2005：133-134）。
毛澤東飛返延安的隔日，上黨戰役落幕，以國軍大敗收場（第二野戰軍戰 史編審委會，1990：15）。此後雙方衝突進一步擴大，漳河戰役（河北省）、平 綏戰役（綏遠省）與津浦戰役（山東省）陸續開打。共軍透過這些衝突，一方 面牽制國軍的接收工作，另一方面鞏固通往東北的交通，讓部隊得以移到關外
（第二野戰軍戰史編審委會，1990：6-7）。敵我矛盾尖銳難解，使國共雙方在 日後的裁軍談判，以及對方是否逾越停戰線等議題上進行爭執，即使美國致力 居中協調，但調節工作不僅無效，反而加深蔣介石與美方代表之間的不信任。
握有武力雖然降低了國共和平相處的可能性，但武力也是中共為何異於國 共之外第三勢力之處，這項特徵決定了中共與第三勢力能否抗拒蔣介石日後的 共組政府之議與制憲邀約。欠缺武力作後盾的第三勢力，選擇加入蔣介石設定 的政治議程，因為唯有行憲，才能開啟他們參政的機會。相較之下，有著軍事 基礎的中共較能抗拒蔣的政治議程。甚至，蔣介石還必須想方設法讓中共參與 政治，試圖使中共成為中華民國政治體制內的一個政黨，而非體制外的叛軍。
因此，青年黨領袖左舜生在和雷震論及重慶談判的過程時，說了如下的看法：
今天共產黨提出了許多問題，都是過去我們在參政會裡一再提過的問 題，過去國民黨竟置之不理，今天國民黨卻一一答應了，因為共產黨 手裡握有槍桿子，可以搗亂，可以造反，國民黨就不能不和他妥協，
可見國民黨是吃硬不吃軟，是怕有槍桿子的人，不理會我們這些手無 寸鐵的黨派（雷震，2009：42-43）。
國共軍事衝突在重慶談判後節節升高，直到 12 月中旬美國特使馬歇爾來華 進行調停，雙方才重新開啟政治談判的途徑，政治協商會議也才得以召開。
貳、國共對等談判的政治協商會議
重慶談判後，國共雙方理應進一步商談政治協商會議如何組成與召開。雖 然雙方代表曾接觸討論政協會議的相關事務，但並無太多進展，反而軍事衝突 日漸擴大，引起美國對中國情勢的注意。在國軍攻勢逐漸出現停滯的情況下，
由美國斡旋召開政協會議。重慶談判後中共堅持不放棄領地與武力的結果，雖 然使之受到國軍攻勢的壓迫，但中共卻能透過軍事上的犧牲與堅持，換得政治 上與國民黨對等談判的地位，而此一對等談判的地位，具體展現在中共及親共 代表人數與國民黨方人數相同。由於政協會議國共代表人數相當，導致國民黨 無法完全控制制憲原則的擬定，而使制憲原則偏離國民黨過往堅持的〈五五憲
由美國斡旋召開政協會議。重慶談判後中共堅持不放棄領地與武力的結果，雖 然使之受到國軍攻勢的壓迫，但中共卻能透過軍事上的犧牲與堅持，換得政治 上與國民黨對等談判的地位，而此一對等談判的地位，具體展現在中共及親共 代表人數與國民黨方人數相同。由於政協會議國共代表人數相當，導致國民黨 無法完全控制制憲原則的擬定，而使制憲原則偏離國民黨過往堅持的〈五五憲