前言

第一節 前言

聯合國（United Nation，UN）於 2000 年在美國紐約聯合國總部召開國家元首 與政府領袖會議，重申聯合國憲章之信念，並共同發表千禧年宣言；該宣言揭示聯 合國維護全世界人類尊嚴、平等與和平及保護弱勢族群等之責任，提出21 世紀國 際關係的基本價值觀，以及透過和平裁軍、發展與消除貧窮、保護環境、人權與民 主、保護弱勢、非洲地區的特殊需求及強化聯合國等各層面之決議（United Nation，

2000）。在千禧年宣言中，各國承諾實踐 8 項具有時限的重要目標，稱為千禧年發 展目標（Millennium Development Goals，MDGs）（World Health Organization，2018）。 其中，「消除極端貧窮與飢餓」即為MDGs 中的第一項目標。在「消除極端貧窮與 飢餓」之下，分成三項子目標，其中第一項與第三項子目標分別為「1990 年至 2015 年間，每日收入低於1 美元的人口比例減半」，以及「1990 年至 2015 年間，飢餓 人口比例減半」（World Bank，2008）。聯合國於2015 年簽署 2030 年永續發展目標 議程（Agenda 30），訂定 17 條永續發展目標（Sustainable Development Goals，簡 稱SDGs），取代2000 年之千禧年目標。SDGs 之第一條為至 2030 年「在全世界消 除一切形式的貧困」，第二條為「消除饑餓，實現糧食安全（Food Security），改善 營養狀況和促進農業永續發展」（United Nations，2015）。由此可知，消除貧窮與飢 餓為世界各國關注的焦點，也是全人類發展的目標之一。

根據聯合國2016 年之千禧發展目標報告，在發展中國家中，極端貧窮的人口 比例已由1990 年之 47％，降至 2015 年之 14％；而營養不足人口比例亦由 1990 年 至1992 年的 23.3％降低至 2014 年至 2016 年的 12.9%（United Nations，2016）。這 表示MDGs 中消除極端貧窮與饑餓之目標幾近達成，然而，其過程並不順遂。

全球於2007 年至 2008 年發生糧食危機，國際糧食與能源價格急遽攀升。因能 源價格高漲與糧食危機所導致的抗議活動與暴動，威脅非洲、亞洲、中東、拉丁美 洲、加勒比海地區部份國家的社會穩定；其中，布吉納法索、喀麥隆，埃及，幾內 亞，海地，印度尼西亞，毛里塔尼亞，墨西哥，摩洛哥，尼泊爾，秘魯，塞內加爾，

烏茲別克斯坦和葉門等國在這段期間，發生政府與民眾的大規模衝突或公共抗議 活動（United Nations，2011）。雖然國際糧食價格於2008 年第三季開始下降，然由 於2008 年 9 月爆發的環球金融危機，使世界各國貧窮與飢餓的情況更加惡化。

根據世界銀行估計，在2005 年至 2008 年初間，發展中國家極端貧窮的人口數 增加1 億 3 千萬至 1 億 5 千萬人（World Bank，2009）；另外，依據聯合國糧農組 織（Food and Agriculture Organization of the United Nations，FAO）估計，全球營養 不足人口由2003 年至 2005 年間之 8.48 億人，增加至 2008 年之 9.15 億人，並在 2009 年進一步攀升至 10.23 億人（FAO，2010）。United Nations（2011）指出，發 展中國家的貧窮家庭會花費 50%至 80%的所得在糧食消費上，而當糧食價格上升 時，可能會導致這些家庭被迫削減肉、蛋、魚、水果與蔬菜的支出，以及非糧食部 分的重要支出，如健康護理與教育，進而降低家庭未來對於危機的因應能力。除此 之外，隨著飢餓、營養不良等糧食不安全情況之增加，年輕人、老年人與弱勢族群 過早死亡的風險可能會隨之增加（United Nations，2011）。

根據世界糧食高峰會於1996 年對糧食安全之定義，糧食安全為「所有的人在 任何時間，皆能在物質上與經濟上獲得充足、安全與營養的食物，維持其每日之需 求，以及食物之偏好，以維持其積極健康的生活。」（FAO，1996），而家庭糧食安 全為家庭層級之糧食安全（Maxwell and Frankenger，1992）。由於過去發展中國家

（The Developing Countries）或低度發展國家（The Least Developed Countries）曾 發生過許多次重大的糧食安全危機，例如1943 年印度饑荒、1959 年至 1961 年的 中國大饑荒、1968 年至 1972 年非洲撒赫爾地區（Sahel Region）的饑荒，以及 1984 年至1985 年的衣索匹亞饑荒等，因此，許多人可能會認為飢餓與糧食不安全的問

題，僅存在於發展中國家與低度發展國家。事實上並非如此，已發展國家亦存在飢 餓與糧食不安全的問題。美國農業部（United States Department of Agriculture，USDA）

於2016 年的報告（USDA，2016a）即指出，2015 年美國仍然有 12.7％的家庭，在 一年之中，至少有一段時間存在糧食不安全的狀況，而其中有5％的家庭處於糧食 非常不安全的狀況。另外，美國在國際糧食危機期間，其糧食不安全家庭占總家庭 比例，由2007 年之 11.1％上升至 2009 年之 14.7％，其中，糧食非常不安全的家庭 占總家庭比例，也由2007 年之 4.1％上升至 2009 年之 5.7％（USDA，2010）。這 表示美國某些本來處於糧食安全狀態之家庭，因無法承受糧食危機之衝擊，進而變 成糧食不安全之家庭。

根據我國行政院主計總處統計，近年我國糧食¹價格成長的幅度，大於平均物 價的成長幅度。除此之外，所得不均程度逐年惡化，中低收入戶戶數亦逐年增加（行 政院主計總處，2018），家庭糧食安全的狀況需要政府與大眾之關注。根據行政院 主計總處物價統計月報，台灣消費者物價指數由2004 年之 90.83 增加至 2017 年之 105.75（基期年為 2011 年，物價指數為 100），約增加16.43％。食物類消費者物價 指數則由2004 年之 82.05 增加至 2017 年之 118.31，約增加 44.19％，食物類消費 者物價指數之增幅顯著大於平均物價指數之增幅（行政院主計總處，2009a-2017a）。 台灣家庭可支配所得之五等分位倍數 由2 1994 年之 5.38 倍，增加至 2016 年之 6.08 倍（行政院主計總處，2017c）。在低收入戶部分，符合我國 2010 年以前社會救助 法定義之低收入戶標準 之戶數，由3 1994 年之 48,182 戶（約占總戶數 0.85%）增加 至2010 年之 112,200 戶（約占總戶數 1.41%），低收入戶數約增加 132.87％。而低

1 本研究之糧食（Food）包含我國行政院主計總處物價統計月報食物類之各細項，包括穀類及其製

品、肉類、肉類製品、蛋類、水產品、加工水產品、蔬菜、加工蔬菜、水果、加工水果、乳品、食 用油、調味品、調理食品、外食類及其他食物，但不包含酒，以及非酒精性飲料及材料。

2 家庭可支配所得五等分位倍數，為家庭可支配所得前 20％之平均除以家庭可支配所得後 20％之

平均之比例。

3 我國於 2010 年 12 月 10 日修正社會救助法，平均每人低收入戶相關標準修正，該項修正於 2011

年7 月 1 日實施。依據社會救助法，我國低收入戶為平均每人家庭總收入，在最低生活費以下者。

2010 年 12 月 10 日所修正之社會救助法將最低生活費標準，由中央主計機關公布最近一年該地區

收入戶人口數亦由1994 年之 115,748 人（約占總人口數 0.55%）增加至 2010 年之 273,361 人（約占總人口數 1.18%），低收入戶人口數約增加136.17％；而符合 2012 年以後社會救助法定義之低收入戶標準之戶數與人數則略為下降，由 2012 年之 145,613 戶（約占總戶數 1.78%）至 2017 年之 142,814 戶（約占總戶數 1.65%），而 低收入戶人口數則由2012 年之 357,446 人（約占總人口數 1.53%）下降至 2017 年 之317,257 人（約占總人口數 1.35%）（行政院主計總處，2018a）。

我國過去與糧食安全相關的研究，大多集中在國家層級的糧食安全，亦即探 討國內糧食的總供給是否充足（林國慶，2009；林國慶，2010；林國慶，2011；林 國慶、傅祖壇、李皇照，2011；張靜文、吳榮杰、顏晃平，2013；顏晃平、吳榮杰、

張靜文，2014），分析我國整體家庭糧食安全之文獻則相對較為缺乏，而本研究將 補強國內家庭糧食安全研究之缺口。

過去文獻對於家庭糧食安全與家庭糧食不安全脆弱性之評估，可分成三種方 法，分別是以家庭糧食消費支出作為基礎的衡量，以家庭成員的熱量或營養消費作 為基礎之衡量，以及利用家庭糧食安全自我評估調查，分析家庭糧食安全（柳婉郁、

林國慶、林信維，2017）。其中，以家庭糧食消費支出作為基礎的衡量方法，較適 用於分析我國目前之家庭糧食安全或家庭糧食不安全脆弱性⁴。過去相關文獻以計 算糧食支出之吉尼係數了解家庭糧食消費不均（Bose and Dey，2007），建立需求體 系模型分析城市和鄉村家庭糧食消費差異（Alexandri、Păuna and Luca，2015）或 建立需求體系模型分析營養補充計畫是否能改善家庭糧食消費(Pan and Jensen，

2008)。然而，根據過去之相關文獻（Bose and Dey，2007；Pan and Jensen，2008；

Ecker and Qaim，2012；Rizov, Cupak and Pokrivcak，2014；Alexandri、Păuna and Luca，2015），若沒有與家庭糧食消費數量、糧食安全自我評估或飲食營養之相關 資料作結合，即無法比較不同結構家庭之家庭糧食安全，亦難以判斷家庭是否處於

糧食安全之狀態。對政策制定者而言，若相關分析能判別哪些家庭為糧食不安全家 庭或糧食不安全脆弱家庭⁵，將有助於政策措施之規劃，以及後續之政策評估。

為能比較不同結構家庭之家庭糧食安全狀況，並判斷哪些家庭處於糧食安全 之狀態，本研究參考Barrett（2002）與 Scaramozzino（2006），將家庭糧食安全之 糧食「充足」，視作在某種偏好形態下，家庭成員消費糧食之平均滿足程度或效用 水準達到一定水準之上，在這樣的假設下，就能使用經濟學中，以衡量福利的方式 衡量糧食安全水準，也能夠對不同家庭之間的糧食安全狀況進行比較分析。

本研究以行政院主計總處之家庭收支調查原始檔與物價統計月報為研究資料，

將樣本家庭之糧食支出，轉換成家庭糧食等值支出（Equivalent Expenditure）⁶。由 於家庭糧食等值支出為使用貨幣衡量的效用（Money Metric Utility），其代表家庭 成員由家庭糧食支出所取得之糧食，所獲得之每人平均糧食消費效用。過去類似的 分析方法主要應用在衡量貧窮或福利不均之研究（Coulter，Cowell and Jenkins，1992；

de Vos and Zaidi，1997；Brandolini, Magri and Smeeding，2010；Bishop et al.，2014）

或是衡量家庭之中小孩的扶養成本（如：劉錦龍、許菁君，2003；Browning、Chiappori and Lewbel，2006），而本研究則將其應用在家庭糧食安全之分析上。

本研究依據低收入與非低收入、不同級距之可支配所得，以及家庭類型（單

與各分類家庭之糧食等值支出母體分配，再由糧食等值支出分配與本研究所設定 之糧食安全門檻，分析我國全體家庭與各分類家庭糧食不安全比例，以及歷年我國 全體家庭糧食不安全比例之變化。除此之外，本研究亦分析糧食價格上漲、非糧食

與各分類家庭之糧食等值支出母體分配，再由糧食等值支出分配與本研究所設定 之糧食安全門檻，分析我國全體家庭與各分類家庭糧食不安全比例，以及歷年我國 全體家庭糧食不安全比例之變化。除此之外，本研究亦分析糧食價格上漲、非糧食