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第三節 危機處理 (一) 危機的定義
行為者間或行為者環境間的關係感受到面臨一個轉折點，這可能就是危機的 開始。例如，古巴飛彈危機，是當時美蘇關係的轉折點，使美國感受到戰略平衡 及其利益受到衝擊；臭氧層破洞也是人類與其生態環境關係間的轉折點，使人類 感受到全球生態環境改變的危機。
基本上，危機及其處理也有其特質，可作為預警、預防及消弭等，包括以下 各種情況：
1. 對國家核心利益產生重大威脅事件。國家核心利益也就是攸關國家生存 發展的元素，如領土與主權等議題。
2. 危機大多來自於衝突，尤其是各方都無法妥協時所造成的。
3. 危機爆發時，任何國家領導人都會感到震驚並有非常的作為。
4. 危機決策風險及壓力極大，領導人常不見容於他人。
5. 危機爆發時，為鞏固決策力、守密、及有效執行等因素，政府的決策圈 一定會很小。
6. 危機發生後，雙方一定要維持適當管道，已讓對方知道底限，才不會誤 判。
7. 危機處理如發生決策錯誤，不但會覆水難收，且會萬劫不復。
(二) 危機的研究
對於國際政治及外交政策危機的研究，主要有兩個研究途徑，一為微觀研 究，其主體為決策者；二為宏觀研究，係以情勢或結構看待危機，如國際行為者 間互動所產生的危機。
就微觀研究的角度來說，決策者是危機處理的成敗關鍵者，如果採取了錯誤 的決定將會加速事件失控、導致暴動、或惡化已有的暴動行為等不利之發展。由
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於危機時的決策與一般決策不同，是具有時間壓力性的，在替代方案闕如的情形 下，危機決策者必須經歷快速且有效的決定，然而過多的壓力也經常成效不彰，
造成決策缺陷。此外，危機爆發時，決策圈小可以鞏固凝聚力，但卻容易造成”
集體思維”的現象，無法考慮周詳或有創新想法。
1969 年 Hermann 對危機決策方式作了以下 3 個結論：
1. 危機情況威脅著決策系統的核心價值。
2. 危機情況高度依賴時間。
3. 危機的發生造成決策系統的震驚。
另以宏觀研究而言，一般常見的研究都會運用到「賽局理論」，這種研究方 法也可將危機導入到對環境的壓迫及機會的研究。基本上，情勢或結構觀點的分 析是將衝突視為整個系統的過程，危機的發生是相當自然的。兩極或多極結構的 危機，也可能是因為干預兩國或國際戰爭所引起的”警戒”危機，如 1973 年阿 拉伯-以色列衝突分別由美蘇兩強在背後支持，期間的兩強競爭也是危機之一。
1946 年 Waltz 認為危機是一種系統運行的症狀。1966 年 Schelling 認為大 部分的戰爭是一種博弈行為。接著在 1977 年 Snyder 及 Diesing 將危機定義為一 種嚴重衝突、小規模戰爭，但涉及具高度危險或然率的戰爭。至於核武競賽，一 般會以懦夫賽局作成本及決策選擇分析。
綜上，國際危機的研究，可大體分類為微觀的決策階層研究及宏觀的情勢結 構研究兩部分，並藉由心理分析、集體思維、賽局理論等進行分析與探討，作為 危機之預防、處理、建構處理資訊與流程等參考。
(三) 危機發生原因(或類型)的分類
古巴飛彈危機是近代國際危機處理研究的重要指標，也深切的影響著國家級 決策者對危機議題的重視，並廣泛運用於各領域的危機處理。然而危機發生的原 因並不限於國際衝突，一些天然災害，如禽流感、氣候變遷、地震等也是危機的 類型之一。
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一般而言，學界對於危機的界定極廣，Otto Lerbinger 曾指出 7 種危機類 型包括：1.天然危機：如風災、水災、震災等；2.科技危機：如印度波帕爾化學 廠的爆炸、車諾比核能電廠爆炸等；3.衝突危機：如以巴衝突、環保抗爭等；4.
惡意危機：如 911 攻擊、日本沙林毒氣事件等；5.價值扭曲：如日本教科書扭曲 抗戰史實事件、某傳媒對於情色犯罪新聞採聳動的動畫處理等；6.欺騙危機：如
「詐彈客」的欺騙等；9.管理不當：如阿里山森林火車意外等 。
雖然危機分類有助於在最短時間內界定危機，達到有效控制的第一步，但是 過份講求危機的定義，卻也可能增加界定的困擾，主要是因為危機也可能是多重 因素造成的，因此一般僅以人為危機及自然危機作簡單的區分。
綜上，有了清楚的分類，面臨一個國際危機時，決策者就可以立即界定該危 機並選擇最適合的決策團隊來解決問題。例如在古巴飛彈危機中，美國的決策團 隊主要是來自國防部，而不會是來自農業部或勞工部等無關緊要的機關。
(四) 危機發生及處理的過程
當危機發生時，最重要的就是相關資源必須立即為決策者所掌握，以避免錯 估對方的意圖。因此在本文獻中所描述的決策者震驚，就是因為資訊有限所造成 的原因。就危機處理的實質操作面而言，吳定等人指出「危機管理系指一種有計 畫的、連續的及動態的管理過程，也就是政府或組織針對潛在或當前的危機，於 事前、事中或事後，利用科學方法，採取一連串的因應措施，並由資訊回饋作不 斷的修正與調整，以有效預防危機、處理危機及化解危機，甚至消弭危機於無形」
20。
此外，美國危機管理專家 Robert Heath 在 2001 年所提出的 4R 能力 (Readiness 整備力、Response 應變力、Recovery 復原力、減 Reduction 災力) 及其模型，21 也相當值得決策者參考應用。
20 丘昌泰，〈危機與風險管理〉，《公共管理》。（臺北：智勝出版社，2010 年），頁 327-355。
21 Robert Heath, 〝Crisis Management,〞 Bejing: China Citic Press, 2001.
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圖 2-1、危機管理的 4R 模式
資料來源：摘自 Robert Heath, 〝Crisis Management〞, Bejing: China Citic Press, 2001.
綜上，雖然古巴飛彈危機常被視為一般國際危機課程的教材，但是不同的危 機有不同的處理方式，就釣魚台主權爭議而言，除可使用常見的「賽局理論」分 析外，危機管理的理論也可作為研究的參考。
(五) 決策影響因子
由於危機在國際間的影響力，大多與某國家的核心利益受到影響有關，雖然 最終的發展取決於決策者，但卻不能忽視有關外交政策的面向，尤其影響決策的 層面很多，觀察休斯的外交政策模型，22 即可明瞭決策過程與國內背景及外部環 境的錯綜複雜關係。雖然過去的古巴飛彈危機封鎖媒體消息，在現代民主國家幾 乎是不可能的事，尤其是現在的台灣社會，因此決策要能付諸實現，一定要與利 害關係人進行危機溝通，尤其在次序上更要拿捏妥當，否則會有弄巧成拙的可能 性。
22 Barry B. Hughes, 〝The Domestic Context of American Foreign Policy,〞 San Francisco: W.H. Freeman and Company, 1978.
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綜上，決策影響因子很多，除了要避免集體思維外，溝通也是必要的要素之 一，才能克服影響因子的干擾。由於決策受到環境的影響很大，如能再深入研究 如何減低干擾因素，將可使危機處理的研究更具實用與價值。
(六) 危機與風險的關係
危機(Crisis)與風險(Risk)是不一樣的情況，也是一般人所容易混淆的名 詞，危機與風險都是某種意外的近似物(the likelihood of an incident)，但 風險更注重其可能結果。
Beth Kytle 及 John G.Ruggie 曾提出危機會引發風險及該等架構如下，該 架構指出，在全球化趨勢及環境動態、複雜與分歧的變遷中，危機發生後可能會 產生社會風險、政治風險、經濟風險及技術風險23。以古巴飛彈危機事件為例，
如果美國無法妥適處理危機，將可能導致蘇聯在古巴成功佈署核子導彈，造成後 續的政治危機；而蘇聯如果執意繼續佈署計畫，則可能會有來自美國民眾恐慌的 社會問題，及古巴持續受到美國圍堵禁運等經濟風險。
圖2-2、危機及”STEP”風險架構
資料來源：Beth Kytle and John G. Ruggie. ”Corporate Social Responsibility as Risk Management: A model for Multinationals,” Corporative Social Responsibility Initiative, (Boston MA: John F. Kennedy School of Government, Harvard University), 2005, Working paper no. 10.
23 Beth Kytle and John G. Ruggie. ”Corporate Social Responsibility as Risk Management: A model for Multinationals,” Corporative Social Responsibility Initiative, (Boston MA: John F. Kennedy School of Government, Harvard University), 2005.
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綜上，由於中台日釣魚台主權爭議係為長期性的議題，且單方面在領土爭議 區內劃定防空識別區，容易因為社會、技術、經濟及政治等因素造成風險而形成 危機，中國大陸、台灣及日本的領導人對於釣魚台相關議題都應謹慎為之，才能 有機會促進和平轉機。
(七) 小結
本論文可視為，以目前防空識別區的劃定情形，研究解決釣魚台爭議的可 能性。基本上，釣魚台的領土主權是中國大陸所宣稱的核心利益，台灣也認為不 可退讓，但是日本卻不承認具有領土爭議，然而從 2012 年日本收購釣魚台並將 其國有化引發中國大陸及台灣的反彈聲浪及示威，顯示日本於 1972 年 5 月 15 日與美國簽訂「沖繩回歸協定」所取得的釣魚台賽局中，並未達到最終結果，反 而因此成為另一場賽局及可能需要危機處理的事件。首先從防空識別區來看，日 本防空識別區涵蓋釣魚台這塊爭議區域，使中國大陸及台灣在釣魚台的活動會因 此受到日本的驅離，而無法自由安全航行，形成中國大陸與台灣對日本的一場賽 局。其中，中國大陸與台灣的最佳偏好就是要日本撤除防空識別區；而日本最佳 的偏好就是維持防空識別區，因此在本論文的研就可能從賽局的分析中取得三方 最佳策略。至於事件發生後，連日來釣魚台的中國大陸船艦聚集及戰機飛臨、台 灣的護漁行動、日本的右翼人士企圖登島等方式，企圖進行一場懦夫賽局，但卻 又在國際關係上所採取的一種死咬著主權正當性為基本原則，相互製造話題以博 取國際支持，以進一步尋求自身最大利益及累積談判的籌碼，也形成了危機處理 過程的必然現象，因此本論文透過賽局理論及危機處理立論之詮釋，具有研究釣 魚台爭議的解決與危機處理的指標性意義。
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第參章 中台日防空識別區航道劃定的演變與衝突
防空識別區係第二次世界大戰後，以美國為首的盟國依據地緣關係，單方面
防空識別區係第二次世界大戰後，以美國為首的盟國依據地緣關係，單方面