國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
「經濟部公告特定地區個別變更編定為丁種建築用地興辦事業計畫審查作 業要點」，輔導特定地區之未登記工廠，依非都市土地使用管制規則第三十 一條之二規定辦理用地變更編定為丁種建築用地，而特定地區內或區外無 法申辦使用地變更之未登記工廠，則需規劃產業轉型為符合農地容許使用 的項目，或遷廠至合法工業區、工業用地、產業園區或其他可供設廠土地，
以取得合法工廠登記地資格。
上述這些土地使用分區變更編定措施，係以輔導公告為特定地區之未 登記工廠用地合法化為目標，雖立意良善，希冀藉由輔導措施，使未登記 工廠得以變更土地使用分區方式取得土地合法使用的權利，以完成工廠合 法登記，但相對也促使未登記工廠在輔導期間，更加肆無忌憚地持續違規 使用土地，未能積極改善違規情形及申請合法化登記，且變更編定的結果，
也將造成特定農業區或一般農業區中可能夾雜著部份的丁種建築用地，農 地利用變得更加破碎，也增加鄰近未登記工廠之農地被汙染的危機。此外，
由於特定地區之未登記工廠用地免依土地使用相關規定處罰，相較於其他 依法於合法工業區或工業用地設廠之工廠業者而言，不免產生公平性的問 題，守法的工廠業者反而需負擔更高的成本，而違規的業者卻能一直受到 政府的照顧，甚至可取得合法登記的資格，再加上輔導合法化措施，恐使 業務主管機關怠於執行稽查作業，使得更多的未登記工廠業者產生僥倖的 心理，紛紛於農地上蓋工廠，期待有朝一日也能比照特定地區之工廠得以 就地合法化，不僅造成更多未登記工廠蔓延的問題，更難以達成輔導合法 化的目標，
參、未登記工廠清理計畫介紹
內政部營建署 2018 年 4 月公告之全國國土計畫內容(已於本研究第二 章論述)，提出未登記工廠土地使用指導原則，作為各直轄市或縣(市)政府 之執行準則，其中一項指導原則即為「掌握未登記工廠資訊，擬定直轄市、
縣(市)未登記工廠管理(輔導及清理)計畫」，要求直轄市、縣（市）政府應 辦理未登記工廠資訊調查作業，建立未登記工廠數量、區位、面積、產業 種類等，並擬定直轄市、縣（市）未登記工廠管理（輔導及清理）計畫，
進行未登記工廠分級分類輔導。截至目前為止，全國僅有台中市及台南市 訂定未登記工廠清理計畫，作為未登記工廠清理之依據，本研究將針對於 台中市及台南市訂定之清理計畫分析如下：
一、台中市未登記工廠清理計畫
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
(一)台中市未登記工廠現況
由於台中市產業用地需求高，許多工廠占用農地，衍生破壞農地、汙 染農地等問題。因此，台中市政府 2018 年公告之台中市區域計畫，已將未 登記工廠的輔導與清理納入規範。擬定相關清理計畫及措施，以解決長久 以來產業發展問題。根據台中市區域計畫之統計資料，台中市的未登記工 廠家數，2005 年合併前原台中縣之未登記工廠超過 6,775 家，占當時工廠 家數 39.94%，另依 2011 年工商及服務業普查報告，台中市製造業為 32,754 家，2012 年已向經濟發展局登記之製造業為 15,879 家，推估當時台中市未 登記工廠家數約為 16,875 家，未登記工廠的分布從原本的豐原區朝向大雅 區、神岡區、大里區及烏日區等地區群聚 (台中市政府，2017a：5-15~5-17)。
囿於台中市之歷史背景及社會經濟發展因素，產生未登記工廠與農地產生 競合，使得原有之農業生產環境遭受破壞，依據台中市政府推估 2015 年未 登記工廠家數約為 18,000 家，被工廠轉用之農地約有 0.26 萬公頃(台中市 政府，2017b：2-38)。
(二)輔導及清理計畫內容 1、未登記工廠輔導策略
由於台中市的未登記工廠數量居全國之冠，為解決長久以來農地未登 記工廠問題，台中市政府於區域計畫中將未登記工廠輔導策略分為短期及 中長期原則，重新查核未登記工廠有無排放汙水等危害周遭環境的情事，
針對 2008 年 3 月 14 日後出現之違規使用行為嚴格取締，依清理計畫進行 輔導、取締及稽查等事項，並建立未登記工廠輔導機制，針對未能配合土 地變更合法化之未登記工廠，依法取締並強制回復農業使用或造林(台中市 政府，2017b：6-48~6-49)。
另針對位於特定農業區之未登記工廠，以輔導遷廠為優先，倘若未影 響周遭環境農業耕作者，則予以輔導合法化。對於未登記工廠之分區或用 地變更以整體規劃為考量，針對非都市土地 5 公頃以上或都市土地達 3 公 頃以上之未登記工廠群聚並已改變分區使用性質者，優先輔導辦理分區變 更，以避免零星申請(台中市政府，2017b：6-48~6-49)。
由於后里、豐原、潭子、大雅、神岡、太平、大里、烏日及霧峰之未 登記工廠大多數位於都市計畫農業區，台中市政府規劃於都市計畫通盤檢 討時配合產業發展政策變更適當之土地使用分區，並積極引導工廠集中發 展，避免破壞農地資源。而為配合未登記工廠輔導遷移，將劃定擴大神岡、
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
大里夏田及塗城三處產業型都市計畫提供工廠業者進駐(台中市政府，
2017b：6-48~6-49)。
2、未登記工廠清理計畫
台中市政府經濟發展局於 2016 年擬定「台中市工業區開發政」，並依 未登記工廠類型擬定下列清理措施(台中市政府經濟發展局，2016：22)：
(1) 位於合法用地之未登記工廠：輔導廠商依工廠管理輔導法及其施行細 則辦理工廠登記，並提供協助。
(2) 已申辦臨時工廠登記之未登記工廠：協助於 2008 年 3 月 14 日前既有 之低汙染廠商取得臨時工廠登記，並依工廠管理輔導法規定，於 2020 年 6 月 2 日工廠登記失效前，不適用區域計畫法第二十一條第一項、
都市計畫法第七十九條有關違反土地或建築物之使用，及建築法第八 十六條第一款、第九十一條第一項第一款處罰之規定。
(3) 未申辦臨時工廠登記之未登記工廠：
A. 聯合稽查：針對涉及影響公安、高度汙染、新建違章工廠及多次違規 者，優先納入台中市未登記工廠聯合加強矯正小組稽查，並將稽查資 料送各相關機關依規定裁罰。
B. 複查機制：針對有下列情形者優先納入台中市政府「未登記工廠聯合 加強矯正小組」，以行政裁處方式提升廠商搬遷至合法工業用地之意 願。
a、潛在性高度汙染者。
b、農業主管機關通報未恢復農用達兩次以上之違規案件。
c、涉及食品安全者。
d、其他案件則依業務推展情形排查。
(4) 新增之違規工廠：針對 2015 年 1 月 1 日後新建之違章工廠，執行即報 即拆作業，避免未登記工廠失控發展。
3、配合措施
為使未登記工廠原設廠之農業用地恢復農用，並訂定有「廠商申購台 中市政府開發之產業園區其位於農業用地之未登記工廠搬遷管制」機制，
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
限制農地所有權人應於違規工廠遷入產業園區後六個月內恢復農用，如逾 期未恢復農用，則依都市計畫法、區域計畫法及建築法規定，斷水、斷電，
並擇期拆除違建。此外，並提供優惠補助措施、研擬提供暫時安置方案，
協助未登記工廠拆遷(台中市政府經濟發展局，2016：23)。
二、台南市未登記工廠清理計畫 (一)台南市未登記工廠現況
經台南市政府統計截至 2018 年 8 月 31 日止，台南市境內之未登記工 廠家數計 3,128 家，主要集中於永康區、安南區、歸仁區、安定區及仁德 區，從產業類別觀之，以金屬製品製造業居冠，其次為其他製造業、塑膠 製品製造業、汽車及其零件製造業及食品製造業(台南市政府，2018：
108~109)。
(二)輔導及清理計畫內容
台南市政府將全市 3,128 家未登記工廠列冊管理，並於 2021 年底前針 對高潛在汙染產業之未登記工廠及未登記食品工廠計 194 家優先列入未登 記工廠聯合加強小組重點稽查及裁罰，必要時執行斷水斷電措施，如符合 引進產業園區或工業區引進之產業，則輔導其進入產業園區或工業區營運，
並配合工業用地資料庫之建置，協助廠商找尋適合之工廠用地(台南市政府，
2018：113~114)。
(三)配合措施
1、有意願進駐七股工業區之未登記工廠具有優先承購之權益，進駐之廠商 需於 6 年內完成建廠及取得工廠登記，並於 3 年 6 個月內將區外違規使 用之未登記工廠機器設備遷移完畢，於確認土地合法使用後才准予辦理 產權移轉登記，未恢復原狀之建築物依「台南市政府違章建築處理要點」
規定列入專案，優先執行拆除作業(台南市政府，2018：118)。
2、無意願進駐之未登記工廠將依規定加重違規取締裁罰，並增加土地持有 成本及限制，相關配套措施如下(台南市政府，2018：116)：
(1) 依現行土地管制、建築管理、環保法令規定，加重查罰(如連續處 罰，停止供水供電等)
(2) 研擬提高違規農地之地價稅課稅基準(公告地價)之可行性。
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
(3) 研議限制接水、接電或提高水電費之可行性。
(4) 研議限制或剝奪違規農地既有權利之可行性措施。(如限制農地一 定期間不得移轉、出售、貸款及享有相關優惠措施等)。
從上述台中市及台南市之未登記工廠清理計畫觀之，雖已提出清理及 輔導之相關措施及辦法，惟未臻完善，仍有下列幾項問題待改善修正：1、
新增未登記工廠之基準日期不一致；2、僅加強稽查及輔導，並無較為完整 之清理計畫及期程之規劃；3、內容大多針對潛在性高度汙染者或涉及食品 安全之未登記工廠業者加強稽查及輔導遷廠，對於低汙染性之未登記工廠，
並未規劃清理措施及輔導轉型等內容；4、對於縣市政府內部稽查作業，未 提出加強或改進之作法，僅羅列各相關業務單位之權責。
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
第三節 農地未登記工廠面臨之課題
農業為我國立國之根本，而農地具有再生、環境保育、調節氣候與都
農業為我國立國之根本，而農地具有再生、環境保育、調節氣候與都