所謂制度(Institutions)，根據新制度經濟學家North的說法，是一系列 被制定出來的規則、守法程序和行為的道德倫理規範，旨在約束追求自身 福利或效用極大化的個人行為。在政治或經濟制度中，福利或效用的極大 化，是利用由專業化產生的貿易利益而達到的。具體而言，制度提供了人 類互動的架構，建立了合作與競爭關係，從而構成一種經濟秩序(Douglass C.
Nort，1995：211)。而經濟學者T.W.Schultz則認為制度為「一種涉及社會、 務生產、分配框架的制度，如公速公路、機場等(王躍生，1997：9~10)。
從過去的歷史觀之，制度的改變與產生都是人們在追求自身利益的結
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果，也可以說制度是人們在經濟活動中的遊戲規則，有利於實現其效用最 大化目標的規則、規範與約束(楊兆玄，2013：12~13)。基本上，制度包含 了正式(如規則、法令、組織)與非正式(如行為規範、習俗、自我)的約束，
以及這兩者之執行特徵；而建立制度之目的，係為引導個人行為實現特定 目標，並為日常活動提供基本結構減低不確定性。實際上，制度「界定了 社會與特殊經濟的誘因結構」；而Ostrom則認為「『制度』功能在於界定整 套的運行規則，用以決定何人有資格在某種範圍內做出決策，哪些行為被 允許或限制，所有的規則包括禁止、准許或要求某些行為或結果的規定。
那些為個人採取行動做選擇時所實際使用、監控以及執行的就是運行規則」
(顏愛靜，2003：28)。
制度大致分成三個層次，「制度安排」、「制度結構」和「制度環境」。
其中，制度安排指的是某項具體的、正式或非正式的規則和過程；是支配 經濟單位之間可能合作與競爭方式的一種安排。制度結構是由各項制度安 排依一定的關係所形成的一個動態集合或稱系統；而制度環境則是在把制 度看作應變數時，所有對制度變遷有影響的參變數所組成的背景狀態；是 一系列用來建立生產、交換與分配基礎的基本政治、社會和法律的基礎規 則(孫麗玉，2009：44)。
制度能否繼續維持需視制度的供給及需求是否能維持均衡的狀態，而
「均衡」在廣義的定義裡指的是相對的兩種相抗衡的勢力，任何一方都不 具有改變現狀的動機和能力的一種均勢狀態，也稱為「行為均衡」。「制度 均衡」意謂著人們對於現有制度結構和制度安排的一種滿意或滿足的狀態，
屬於一種動態的且理想的狀態，不需要改變現有的制度。而當制度非均衡 (制度失衡)時，就是人們對於現存制度的一種不滿意或不滿足，因為在現 有制度下存在著明顯的外部利潤，若改變現有的制度，即可能獲得額外的 利潤，當利潤大於原有的成本時，即產生了制度失衡的現象(王躍生，1997：
62~65)。起初有效的制度安排，在演進過程中可能會因為制度環境與結構 的影響，淨收益不足而失去效率，從而導致制度的失衡，在長期失衡的狀 況下導致制度的變遷，使得變遷者有利可圖，因而產生了制度創新的需求，
開始一連串制度的產生、替代、轉換與交易的創新過程(孫麗玉，2009：45)。
在此創新過程中，從經濟學觀點，新制度主義關心的是個體在面臨集體行 動下，如何進行選擇，以達到「效用最大化」。而從社會學觀點，新制度主 義則傾向對於集體行為中共享的價值、意義及潛存於人們行為視為理所當 然的習慣(楊兆玄：2013：11)。
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新制度主義認為，人類活動在一系列既定的約束條件下進行的就是制 度，而制度的變遷存在著報酬遞增及自我強化的機制，並使制度變遷產生 某種路徑依賴，而該路徑有可能使制度優化，也有可能使制度產生無效率 的狀態。因此，一旦國家選擇了某種制度，無論好壞大多會遵循該制度之 規範進行，除非有重大的突發事件，否則要脫離既定制度路徑並不容易 (王 躍生，1997：78~82)。
以未登記工廠觀之，政府訂定區域計畫法、都市計畫法、非都市土地 使用管制規則等規定規範農業用地之使用，在此約束下，形成一種均衡的 狀態，然而因應制度結構及制度環境的變遷，當農地效益不足以生存時，
為了滿足個人的生存需求，便會產生一種自我強化機制，自發地嘗試進行 制度變遷。如尋求農地使用分區變更之方式，或產生農地違規使用之情形 等，而農地未登記工廠即是挑戰此一既定制度而形成之結果(如圖2-2)。因 此，政府為了解決群體已形成的一項新制度安排，就必須配合創新制度，
如未登記工廠輔導政策等，然而，此一新制度並未解決農地違規使用問題，
農地作工業使用之情形仍然存在，且影響農地保護甚鉅。而在面對原有輔 導制度失衡無法解決未登記工廠問題時，即應趁著全國國土計畫法公告之 初，重新檢討過去制度失衡之處，並針對缺失擬定新的制度，以形成一個 創新的優勢。據此，政府應引導產業的發展，重新訂定農地管理制度的新 規則，才能真正的落實農地利用及創造產業的競爭力。
圖 2-2：新制度主義理論示意圖 資料來源：本研究繪製
制度變遷 區域計畫法、都
市計畫法、非都 市土地使用管制 規則等規範農業 用地之使用
制度均衡 制度安排
制度環境
農地使用分區變更 農地違規使用
形成未登記工廠
未登記工廠清理策略 創新制度