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理論基礎 第二節
壹、政策執行理論
公共政策乃是政府對於政策問題選擇能夠予以解決的計畫或方案，並 付諸實行，且隨著全球化的浪潮，政府治理的角色與職能應有所轉變，面 對公共議題時，不能僅透過強制力解決，尚須受到媒體監督及公民參與理 念之影響因素，政策執行需建構新的價值理念，始能因應時空環境的變遷，
貫徹既定政策目標之達成(李允中，2016：37)。又政策執行是政策過程的 樞紐，決定公共政策的成敗端賴於政策執行是否徹底，且政策之研究除著 重於政策之規劃與設計效度之完善外，亦需了解執行人員與團體互動所造 成的行政裁量與認知詮釋之落差(吳元中，2006：51)。因此，政府運作的 過程中，政策執行力影響政府治理的效能，而政策規劃的目標與內容也必 須藉由政策執行力，才能將訴求轉化為實際的政策產出，且隨著民主政治 興起，人民對政府執行力有更高的期望。據此，如何提高農地違規使用管 制的執行力，亦成為政府相關單位內部重要的課題(葉俊榮，2005：3-16)，
且由於未登記工廠議題涉及範圍較廣，決策過程相當複雜，尚需要考量政 策環境、人員執行、經費來源等因素，並探討及分析可能採取的行動方案，
從可行的行動方案中選擇較佳的一個作成決策，付諸實行。
另一方面，Van Meter與Van Horn認為政策執行係指政府、企業、公民 或利益團體為達成政策制定的目標，所採取的各項行為，其中政策標準與 願景、資源、執行機關的特性、行政人員的意象、組織溝通、經濟社會及 政治條件等，均能對政策執行產生決定性的影響(李允中，2016：38)。以 此觀諸我國農地使用管制之相關規定，政府相關單位透過擬定政策及制定 目標，藉由相關單位間之溝通與執行，並訂定相關裁罰或獎勵措施以防止 違規使用情形之發生，然而為何農地違規使用之情形仍舊層出不窮，即是 在執行過程中受到執行機關的特性；社會、經濟與政治環境的影響；與執 行人員的意向而影響了農地政策執行之成效。
總而言之，政策執行即為多元行動者進行動態互動的過程，當政策取 得合法地位後，上級機關負責擬定執行細則，明定施行之專責機關，分配 政策所需資源，以適當的管理方法採取行動，使政策獲得成效，進而達成 政策目標。而根據政策執行理論的發展過程，分為下列四種執行類型(丘昌 泰，2008：326~332；吳定，2008：278~280，李允中，2016：37~42；李峯 誠，2017：60~66；劉宜君、周育仁、朱鎮明，2010：90)：
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一、第一代研究途徑(由上而下)
(一)整體政府組織內講究明確的專業、責任分工，上級機關及下屬間形成 指揮命令的科層體制，進而追求高度行政效率。
(二)中央政府確立政策目標、政策實行方針與策略，透過層級制度下達命 令，地方政府僅以純技術性的執行方式，將政策目標付諸實行。
(三)只重視政策是否能解決問題，容易忽略基層行政人員執行的重要性。
(四)容易低估基層機關採取的各種策略，企圖影響政策目標的實力與潛 力。
(五)如為多元的政府機關或法令規章共同執行，即無法適用由上而下的模 式。
(六)影響政策執行的重要因素為：1、清楚一致的目標；2、明確的因果理 論；3、執行過程的合法建構；4、認同感與技巧性地執行官員；5、利 益團體與主權的支持；6、足以獲取政治支持或因果理論的社經條件。
二、第二代研究途徑(由下而上)
(一)政策執行以計畫理性為基礎，該結構存在的目的是為了實現計畫。因 此，計畫是手段不是組織生存的目標。
(二)融入多元主義，政策執行的過程中遇到的問題，成敗取決於基層行政 人員對於政策的認知及認同，以及對於利益需求的權衡與策略。
(三)中央政府扮演輔導及支援的角色，賦予地方政府及基層行政人員自主 裁量權，使其面對問題仍有效溝通進而形成共識，實現政策目標。
(四)每一個地方組織或行動者擁有自主權，易使地方政府挾權自重，失去 公平正義與公共利益，陷入地方利益角力與衝突困境。
三、第三代研究途徑(權變整合)
(一)政策執行之成效，涉及政策次級集體系(公私部門的多元行動者)、相 對穩定變項(政策問題領域、資源分配、社會文化價值等)以及動態事 件變項(社經條件轉變，系統治理聯盟替換)的交互作用影響。
(二)政策執行是一種極度繁複的過程，是一系列發生於不同時間與空間的 行政與政治決策和行動的過程。
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(三)主要目的在於解釋為何政策執行會隨著時間、空間、政策、執行機關 之不同而有所差異，進而預測未來可能出現的政策執行行為類型。
(四)應從「理論建構」轉向為「理論檢驗」，並採取多元研究方法，結合定 性與定量的分析模式，了解政策執行的動態面向。
四、第四代研究途徑
(一)更重視執行的民主取向（即由下而上的執行途徑）。並將治理、網絡、
協力關係、夥伴關係、政策協調納入政策執行檢討中。
(二)多採取辯論的、詮釋的、溝通的、對話的、參與的、調停的執行研究 途徑。
(三)在視情況權變採取定量或定性研究途徑的原則下，更著重定性研究途 徑的應用。
(四)同時研究政策執行成功與失敗案例，並從中學習獲得良好教訓，強調
「政策學習」的重要。
從政策執行理論的發展過程可知，當政府面對農地違規處理或未登記 工廠清理等相關政策時，由於農地未登記工廠形成之背景因素複雜，且歷 經各種時期之農地政策。因此，其政策的執行並不能單純的採取由上而下 的指揮命令，或由下而上的地方自主即可完成，而應參照第三代權變整合 途徑，在政策執行過程中納入各層級的行政與政治單位，並關注政策執行 過程的動態互動，及公私部門間的互動關係，客觀考量政策問題領域、資 源分配、社經條件等因素，顧及執行人員實際執行層面及資源的充足性，
並運用第四代的政策學習方式途徑，從過去政策執行的成功與失敗的方案 中，獲得良好的教訓，改善政策的內容，方能確實達成清理之目標。
政策執行屬於多元行動者間相互產生共識的動態發展過程，應具有共 識且以信任為基礎，充分整合必要的資源，各行動者間的溝通與協調亦相 當重要，彼此合作以實現政策設定的目標，且執行者必須擁有實質的權力 才能完美執行，而不同政策方案也需運用不同的工具以達成預期目標。丘 昌泰根據Howlett & Ramesh對於國家機關涉入政策工具程度依分為三大類 (丘昌泰，2008：352-356)：
(一)自願性工具：指國家機關不介入工具運用，完全由民間社會在自願性 的基礎下採取的工具，包括家庭與社區；自願性組織；
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(二)強制性工具：國家採取上而下的統治途徑，強制性或單方面對標的團 體採取直接的管制與干預行動，包括管制；公營企業；
直接提供條款。
(三)混合性工具；國家對於工具應用涉入的程度不一，有的涉入較深，但 最後決定權交由標的團體處理，有的涉入較淺或完全不 涉入，包括資訊與勸戒；補助；財產權的銷售；徵稅與 使用者付費。
為使農地未登記工廠清理策略能夠發揮效用，除透過政策執行研究途 徑探討提升政策執行力之方案外，如何善用政策執行之工具也相當重要，
且農地未登記工廠之清理包含工廠之管理及清理措施、農地利用及農地資 源維護等面向，是以在政策工具的應用上應採取管制、斷水斷電、強制拆 除等較為強制性之工具為主，達到清理之目的，並輔以自願性工具及混合 性工具，如透過鼓勵民間團體或社區的自主性行動、增加農地使用成本或 協助未登記工廠遷廠等措施，維護地方農地資源，落實清理計畫之實行。
周文雄(2010：2-4~2-5)認為政府執行力的構成要素在於政府執行部門 對於政策的「尺度」、「速度」、「力度」及「角度」要有公信力，即要做到(一) 誠信行政：遵循基本的行為準則，言必行，行必果；(二)依法行政：必須 在法律規範及社會監督下遵守規則，建立形象；(三)資訊公開：政府應即 時通報重大事件，便利人民共享資訊，保證人民知的權利。且在政府執行 公權力的過程中，決策者與執行人員應對於民意機關的意見給予慎重分析，
並向民意機構人員表達需要更多支持，以提升執行力。
當面對未登記工廠清理問題時，對於市場與經濟的誘因該如何制定管 制標準?如何運用法令規範及稅賦優惠鼓勵進駐工業區?如何掌握違規查處 之檢查與處罰之執行進度?掌握上述的政策工具之運用，以及政府執行部門 對於政策的「尺度」、「速度」、「力度」及「角度」，在訂立未登記工廠清理 策略時即顯得相當重要，在政策執行理論基礎下，本研究將現行土地使用 管制制度執行上的問題歸納如圖2-1，尤其政府近年來對於農地違規及未登 記工廠之處理雖然制定了許多規定，然而經費及人力不足，無法有效落實 政策之執行，農地違規使用清理成效有限，以致於農地未登記工廠仍隨處 可見。因此，如何強化政府農業政策執行，落實違規裁罰制度，提升未登 記工廠清理之執行，實屬政府亟待解決的重要課題。本研究將於後續章節
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所謂制度(Institutions)，根據新制度經濟學家North的說法，是一系列 被制定出來的規則、守法程序和行為的道德倫理規範，旨在約束追求自身 福利或效用極大化的個人行為。在政治或經濟制度中，福利或效用的極大 化，是利用由專業化產生的貿易利益而達到的。具體而言，制度提供了人 類互動的架構，建立了合作與競爭關係，從而構成一種經濟秩序(Douglass C.
Nort，1995：211)。而經濟學者T.W.Schultz則認為制度為「一種涉及社會、
Nort，1995：211)。而經濟學者T.W.Schultz則認為制度為「一種涉及社會、