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第二節 農地未登記工廠之現況
壹、農地未登記工廠現況
目前全國縣市違章工廠約有 134,574 筆(詳表 3-1)，占用農地面積達 13,859 公頃，主要集中在台中市、彰化縣、桃園市、高雄市、台南市及新 北市，這些農地未登記工廠之形成，除因違反土地使用分區管制之規定而 無法完成工廠登記外，囿於申請合法工廠流程繁複、違規使用取締不嚴、
面積過小無法申請用地變更等因素，導致未接受輔導遷入合法工業區(賴宗 裕、陳立夫、詹士樑、徐國城，2014：4-60~4-61)。
表 3-1：2017 年各縣市違章工廠占用農地面積統計表
縣市違章工廠占用農地面積
（公頃）
縣市違章工廠占用農地筆數
（筆）
台中市 2,170 24,182
彰化縣 2,348 17,961
桃園市 1,598 17,403
高雄市 1,941 15,973
台南市 1,756 13,976
新北市 681 11,499
屏東縣 773 5,366
雲林縣 633 4,811
苗栗縣 254 4,195
嘉義縣 540 3,914
新竹縣 245 3,743
南投縣 202 2,653
宜蘭縣 207 2,012
新竹市 90 1,736
花蓮縣 185 1,562
嘉義市 94 986
台東縣 71 728
基隆市 4 525
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縣市違章工廠占用農地面積
（公頃）
縣市違章工廠占用農地筆數
（筆）
澎湖縣 29 511
金門縣 29 421
台北市 10 417
總和 13,859 134,574
資料來源：行政院農業委員會農業及農地資源盤查結果查詢圖台及台灣環 境資訊協會環境資訊中心網頁資料，取用日期：2018 年 7 月 22 日。
若要細分至行政區域，以高雄市大寮區之未登記工廠筆數最多，其他 依序為台中市神岡區、桃園市龜山區、彰化縣和美鎮、高雄市仁武區、新 北市五股區、台中市烏日區、彰化縣鹿港鎮、桃園市蘆竹區、新北市林口 區，各區域之面積及筆數如表 3-2 所示：
表 3-2：農地未登記工廠十大熱區統計表
行政區域 聚集型態 工廠筆數 占地面積(公頃) 高雄市大寮區 工業區外附生型 3,718 395
台中市神岡區 區域分散型 3,441 317.3 桃園市龜山區 工業區外附生型
沿道路集聚型 2,214 292.9 彰化縣和美鎮 區域分散型 2,123 267.4 高雄市仁武區 工業區外附生型
沿道路集聚型 2,063 251.4 新北市五股區 工業區外附生型
沿道路集聚型 1,683 244.1 台中市烏日區 區域分散型 1,609 242.7 彰化縣鹿港鎮 區域分散型 1,993 231.4 桃園市蘆竹區 工業區外附生型
區域分散型 2,280 230.6 新北市林口區 工業區外附生型
沿道路集聚型 1,014 228.4 資料來源：台灣環境資訊協會環境資訊中心網頁資料，取用日期：2018 年
7 月 22 日，本研究整理。
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資料來源: 呂國禎、鄧凱元、2016：74~76；經濟部工業局，2016：11~19；
本研究整理。
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全台各地類似的未登記工廠產業聚落仍有許多，為解決未登記工廠的 問題，經濟部也成立不少工業區或採取輔導合法化等措施，希望以輔導的 方式，讓未登記工廠遷入工業區集中管理，然而這些政策依舊無法吸引這 些世界大廠進駐，除了因資金、競爭力不足等因素而無法遷移至工業區之 工廠外，這些年產值極高的未登記工廠財力雄厚，並非無法負擔工業區的 地價或租金，然而，為何遲至今日仍未遷至合法工業區，探究其原因大致 有下列幾點：
一、業者難以脫離現有供應鏈
對許多工廠而言，生產供應鏈為產業發展的重要資源，如彰化水五金、
台中潭雅神、岡山螺絲窟等產業聚落，皆藉由產業群聚效應，結合相關聯 的上、中、下游工廠，逐漸集結而成相互依存的產業群，而其中的許多產 業便是靠著此種聚落效應，慢慢成長茁壯而成為世界冠軍（呂國禎、鄧凱 元，2016：89），由於產業類型相類似且多家工廠聚集，未登記工廠與周邊 工業區也可達到如同合法工業區之產業群聚效果，只是農業用地周邊公共 設施較不完善(王健豪、陳維斌，2017：475)，若未能尋找到鄰近產業供應 鏈且地點合適的工業用地，這些工廠寧願選擇繼續留在原來的農地上。
以位於潭子、大雅、神岡工廠聚落之自行車零組件大廠愛爾蘭商速聯 公司舉例來說，經濟部建議速聯公司的遷廠用地，並不在原本的產業聚落 附近，反而需遷至彰化芳苑、二林地區或雲林海邊，然而對該公司而言，
其主要客戶是來自於位於北邊台中大甲地區的巨大機械公司及彰化南邊的 美利達公司，尤其目前中台灣地區是隨著這二間公司發展成為現今的自行 車王國聚落。因此，一旦遷廠，不僅現有員工流失，上中下游的生產供應 鏈即有可能被切斷，相較之下，只能繼續維持現狀(呂國禎、鄧凱元，2016：
88~89)。
二、缺乏合適的合法工業用地
對工廠業者而言，要尋覓適合的工業用地並不容易，尤其在資本市場 中，企業的形成需有三項主要資源，分別為人力、資金及土地(詹雅琬，2007：
67)。大部分工廠僱用的員工屬於鄰近的在地親戚或員工，倘若遷廠至較遠 的工業區，現有員工在考量通勤時間及距離的情形下，可能不願跟隨進駐，
如要招募新人又會使得勞動成本增加(呂國禎、鄧凱元，2016：88~89)。又 合法工業區面積及價格也往往成為未登記工廠躊躇不前的最重要因素，尤 其當工業土地需求上升，土地價格自然快速飆漲，雖然工業區土地所有權
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人已無進行工業使用，卻持有土地等待增值，根據經濟部工業局統計，2014 至 2016 年，工業區地價已上漲 5 至 7 成，且如以相同之土地資本額投入，
農業用地可不受工業區建蔽率與容積率之管控，可獲得較大的廠房面積(王 健豪、陳維斌，2017：471、474)。因此，對於小資本額的工廠而言，無力 負擔地價過高或面積過大的工業用地，而資本雄厚的世界大廠，除了區位 考量外，又受限於工業區土地太小，難以容下整個廠區，以愛爾蘭商速聯 公司為例，即便有合適的合法工業區，但可供設廠面積仍然太小，需要產 能來滿足訂單、維繫客戶與市場。因此，工廠成為了橫跨工業地與農地的 違章工廠(呂國禎、鄧凱元，2016：88~89)。
三、政府延宕處理造成
根據違規情形最嚴重的台中市及彰化縣的未登記工廠查處流程觀之(如 圖 3-1)，一旦有未登記工廠被民眾舉發或查報，需經邀集相關單位排定期 程稽查後才能依各自的裁罰規定依序檢視開罰。且案件的受理條件卻僅限 下列四種：1、民眾舉發；2、列管檢查案件；3、汙染案件；4、涉有危害 公共安全案件。據此，除未登記工廠真正涉及汙染、危害或有公安疑慮時，
主管機關才會主動稽查外，大部分並不會主動稽查，屬於漠視放任不管的 情形，往往需等民眾舉報，或真正涉及汙染、危害或有公安疑慮時才會邀 集各單位裁罰或輔導遷廠。也因此許多違規的工廠業者從小工廠逐漸變成 大工廠，而其他工廠也開始跟著到農地蓋工廠，政府放任不拆的作為及每 次政策執行的退讓，都成為未登記工廠清理的癥結點。一旦當它們形成具 有台灣競爭力的產業聚落時，想要執法就成為更加棘手的燙手山芋(呂國禎、
鄧凱元，2016：78~80)。
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四、政府與業者間的互利行為
由於未登記工廠的存在已久，對於政府而言造成相當棘手的問題，但 每每談到未登記工廠的問題，往往將其歸咎為客廳即工廠政策所造成的歷 史共業問題，然而實際上，農地上的未登記工廠已歷經下列三次的合法化 過程(呂國禎、鄧凱元，2016：80~81)，應不能再歸咎為歷史共業的問題：
（一）1975 年至 1986 年：於區域計畫法立法完畢後，政府為了確定每塊土 地的屬性，對台灣所有的土地即徹底展開現況調查，確認哪些土地 是都市土地、非都市土地、農地或工業地，並依照每塊土地之現況 編定，以往在農地上蓋的工廠，都已配合其現況將農業用地轉為工 業用地。
（二）1996 年：政府頒布「毗連非都市土地擴展計劃」，開放工廠可以「合 法」的將周遭農地劃入工廠用地範圍。
（三）2012 年：增訂「工廠管理輔導法」第三十三條及第三十四條，允許 業者申請將農地劃為特定地區，一旦成為特定地區，即可將特定農 業區的土地申請變更為一般農業區土地，再變更為丁種建築用地。
從上述的三個時期觀之，未登記工廠的問題其實已經歷經多次的合法 化過程，但為何目前仍有許多未登記工廠無法合法取得登記，探究其原因，
未登記工廠業者大部分仍是考量農地免課徵田賦，且租金便宜，加上農業 用電並未受到嚴格管制，且取得容易，相較於遷入工業區，不僅租金較為 昂貴，又需負擔較高額的稅賦、回饋金、公共安全設置費、環境保護費等 費用。因此，考量在規避法令下的眾多利益，仍舊選擇繼續存在農地上(詹 雅琬，2007：62~64)。
而對於政府部門而言，這些未登記工廠所繳納的營業稅、房屋稅或罰 款，往往成為地方政府重要財政收入之一，以水龍頭聚落為例，年產值高 達八百億元，螺絲聚落則有七百億元。因此，一旦這些工廠對地方經濟產 生了一定的貢獻，地方政府即便知道這些未登記工廠的存在，仍舊礙於稅 收、地方經濟發展及選舉人脈等種種理由，而無法落實執行斷水斷電及強 制拆除等處分(呂國禎、鄧凱元，2016：80~81)。
由於臨時工廠登記之期限即將於 2020 年 6 月 2 日到期，行政院基於經 濟考量 2019 年 3 月 28 日公告之「工廠管理輔導法」修正草案，針對已取 得臨時工廠登記證及 2016 年 5 月 20 日以前既存之低汙染工廠，同意其於
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期限內申請「特定工廠登記」，並可依法將農地變更成「特定事業目的用地」， 且恐無落日期限，等於又再一次的放寬讓未登記工廠就地合法，屆時農工 混雜的情形將更為嚴重，且恐造成更多未登記工廠期待政府能開放就地合 法而於農地上設廠，農地使用管理制度將無法發揮其遏阻的效果。