農地未登記工廠清理策略之研究 - 政大學術集成

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(1)國立政治大學地政學系碩士在職專班碩士論文. 農地未登記工廠清理策略之研究政治. 大. 學. ‧ 國. 立 A Study on the Clearance Strategy of Illegal Factories Built on Farmland. ‧. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 研究生：林. i n U. 書. v. 瑜. 指導教授：賴宗裕博士. 中. 華. 民. 國. 一. O. 八. 年. 七. 月. DOI:10.6814/NCCU201900849.

(2) 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. DOI:10.6814/NCCU201900849.

(3) 謝誌從進入政治大學地政學系碩士在職專班到真正完成學業，花了十三年的時間，這期間歷經了人生的許多個階段，在師長、家人及同窗好友們的陪伴及鼓勵下，終於順利畢業，感謝這一路上相遇的人事物，讓我的求學生涯豐富踏實，獲益良多。首要感謝我的指導教授賴宗裕老師的包容與體諒，讓我在請了多年的育嬰假後還能回到學校完成學業，不論是論文題目的選定或是論文撰寫過程中的提點，都給了我許多寶貴的意見，讓我能從各方面多加思考，豐富我的論文內容。每當陷入瓶頸時，老師的一句話總是能解開我的疑惑，給予論文繼續進行的方向，謝謝老師對我的悉心指導，讓我能夠在期限內完. 政治大. 成論文，順利畢業。. 立. 感謝擔任口試委員的顏愛靜老師及詹士樑老師，給予學生許多寶貴的. ‧ 國. 學. 建議，點出了許多論文語意不清與缺漏的部分，讓我的論文內容能夠更臻完善。也感謝協助撥冗完成問卷及訪談的受訪者們，謝謝你們在農地未登記工廠議題上給予的寶貴建議，讓我的論文有更加明確的方向，內容也更. ‧. 加豐富。謝謝系主任林老生老師，在土地學術研討會上的加油打氣，讓我. sit. y. Nat. 能夠順利完成論文發表。. io. er. 感謝幸珊的鼓勵與協助，因為你，我才能再次回到學校，並且順利完成學業。也謝謝論文撰寫過程中幫助我許多的思源助教、宇賢學長、金桂. n. al. i n U. v. 學姊、晨欣、瀝儀、志偉科長、文美、國任、怡明夫妻，謝謝你們的鼎力. Ch. engchi. 相助，讓我能夠順利完成論文。感謝最後二年一起拚論文的夥伴們，俊堯、宥稜、雲振、宏文、尚妤，認識你們真好，有你們二年來的陪伴，互相督促及鼓勵，才能順利畢業。尤其是尚妤，謝謝你的陪伴，讓我在半夜寫論文也不孤單，互相彼此打氣一起完成我們的目標。謝謝怡利，有你的相伴，在我前往屏東土地學術研討會發表論文時，不至於一個人孤單害怕。最後感謝我最愛的爸爸、媽媽及先生，謝謝你們的支持和鼓勵，讓我能夠無後顧之憂的回到學校完成學業，也謝謝我的兩個寶貝女兒，體貼媽媽這段時間無法好好陪伴你們，總是用你們可愛的笑臉鼓勵我，願以此獻給我最愛的你們。書瑜. 謹誌於政大 2019.08.14. DOI:10.6814/NCCU201900849.


(5) 摘要台灣農業發展自光復以來，歷經多次的土地改革，奠定了台灣農業發展的基礎，然而在經濟快速成長及城鄉過度蔓延下，農地逐漸成為都市發展與擴張犧牲的對象，農工混雜的景象日趨嚴重，農業生產環境屢遭破壞，逐漸產生食安問題，長期下來對農業發展及農業用地的保護影響甚鉅，尤其在面臨全球氣候變遷與能源匱乏的未來，農地保護及未登記工廠之清理已成為未來農地政策的重要課題之一。然而現行的土地使用管理制度，並無法有效的遏阻農地違規使用的發生，且全國國土計畫提出之未登記工廠土地使用指導原則，內容未臻完整且多以輔導合法化為目標，恐造成未登記工廠的持續蔓延。因此，本研究從農地違規使用問題、未登記工廠現況. 政治大. 及成因，農地未登記工廠之處理方式等面向著手，探討農地未登記工廠清理之問題，訂定相關清理策略，以解決農地未登記工廠之問題，並改善現. 立. 有制度之缺失，達到農地資源維護的目標。. ‧ 國. 學. 首先，透過文獻回顧整理目前農地違規使用及違規處理的相關問題，由於現行農地違規使用管制制度不完善，違規取締及裁罰等政策執行力無. ‧. 法有效落實，因而以政策執行理論、新制度主義理論作為本研究的理論基礎。並藉由歸納農地未登記工廠之形成因素、現況等資料，了解現行未登. Nat. sit. y. 記工廠面臨「未訂定全國性之清理原則」、「未登記工廠資訊未公開透明」、. io. er. 「政府執行力無法有效落實」、「無整體性的清理計畫」、「缺乏有效的輔導策略」、「間接放寬未登記工廠就地合法化」等課題。而為確認是否與實務. n. al. Ch. i n U. v. 經驗相符，以前述探討之課題及理論基礎設計調查問卷及訪談大綱，進行. engchi. 專家學者及相關主管機關之問卷調查及個別訪談。並將問卷調查與訪談結果綜整分析，作為擬定農地未登記工廠清理策略之參考。本研究根據問卷調查與訪談分析結果，提出「標準一致性原則」、「分級分類處理原則」、「資訊公開透明原則」、「整體規劃原則」四項清理策略應具備之基本原則，並依該原則研擬「全面盤點及清查現況」、「分級分類清理輔導措施」、「未登記工廠資訊透明化」、「明定權責及定期追蹤檢討」等清理策略，而為改善現行農地違規使用及未登記工廠面臨之課題，並提出相關配套措施，期望透過清理策略，有效阻止農地違規之發生，並逐步清理農地未登記工廠，以恢復原有農地景觀，達到維護農地資源之目標。關鍵詞：清理計畫、農地未登記工廠、農地違規使用. DOI:10.6814/NCCU201900849.


(7) 農地未登記工廠清理策略之研究. 目錄第一章. 緒論 ...................................... 1-1. 第一節. 研究動機與目的 ......................................1-1. 第二節. 研究範圍與內容 ......................................1-5. 第三節. 研究方法及流程 ......................................1-7. 第二章. 文獻回顧與理論基礎 ......................... 2-1. 第一節. 文獻回顧 ............................................2-1. 第二節. 理論基礎 ...........................................2-21. 第三章. 農地未登記工廠之現況分析與課題探討 ......... 3-1. 政治大. 第一節. 農地未登記工廠形成之因素 ............................3-1. 第二節. 農地未登記工廠之現況 ................................3-5. 第三節. 農地未登記工廠面臨之課題 ...........................3-21. 立. ‧ 國. 學. 第四章研究設計與調查分析 ......................... 4-1. y. sit. 綜合分析 ...........................................4-27. io. 第五章. 問卷調查 ............................................4-6. 農地未登記工廠清理策略之研擬 ............... 5-1. n. al. er. 第三節. 研究設計 ............................................4-1. Nat. 第二節. ‧. 第一節. Ch. i n U. v. 第一節. 清理策略之目標及架構 ................................5-1. 第二節. 清理策略之基本原則 ..................................5-4. 第三節. 清理策略之研擬 ......................................5-8. 第四節. 清理策略之配套措施 .................................5-16. 第六章. engchi. 結論與建議 ................................. 6-1. 第一節. 結論 ................................................6-2. 第二節. 建議 ................................................6-6. 參考文獻 ..........................................參-1 附錄一：「農地未登記工廠清理策略之研究」調查問卷 . 附 1-1 附錄二：「農地未登記工廠清理策略之研究」訪談大綱 . 附 2-1. I. DOI:10.6814/NCCU201900849.

(8) 目錄. 圖目錄圖 1 - 1：研究流程圖 ........................................... 1-8 圖 2 - 1：土地使用管制制度執行問題 ............................ 2-25 圖 2 - 2：新制度主義理論示意圖 ................................ 2-27 圖 3 - 1：台中市未登記工廠查處流程 ............................ 3-10 圖 3 - 2：工廠管理輔導法修正條文內容 .......................... 3-26 圖 4 - 1：問卷調查設計表 ....................................... 4-2 圖 5 - 1：農地未登記工廠清理策略架構圖 ......................... 5-3 圖 5 - 2：未登記工廠清理策略架構 ............................... 5-8. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. II. DOI:10.6814/NCCU201900849.

(9) 農地未登記工廠清理策略之研究. 表目錄表 2 - 1：2018 年全台盤查成果統計表 ...........................................................2-2 表 2 - 2：都市計畫法台灣省施行細則、非都市土地使用管制規則與農業發展條例條文對照表 ................................................................2-3 表 2 - 3：2016 年各縣市農牧用地違規情形統計表 .......................................2-6 表 2 - 4：2017 年各縣市農牧用地違規情形統計表 .......................................2-7 表 2 - 5：農業用地違規處理之罰鍰金額相關規定 ......................................2-10 表 2 - 6：農業用地違規處理之停止供水、供電、強制拆除等相關規定 ..2-13 表 2 - 7：農業用地違規處理之刑法相關規定 ..............................................2-14. 治政表 2 - 9：全國未登記工廠土地使用指導原則 .............................................. 2-18 大立表 3 - 1：2017 年各縣市違章工廠佔用農地面積統計表 ...............................3-5. 表 2 - 8：農地違規使用取締相關規定 ..........................................................2-15. ‧ 國. 學. 表 3 - 2：農地未登記工廠十大熱區統計表 ....................................................3-6 表 3 - 3：全台未登記工廠產業聚落分布現況 ................................................3-7. ‧. 表 3 - 4：未登記工廠之規定 ..........................................................................3-13. sit. y. Nat. 表 3 - 5：未登記工廠特定地區遴選原則 ......................................................3-14. io. er. 表 3 - 6：未登記工廠特定地區用地申請變更為一般農業區統計資料 ......3-15 表 4 - 1：問卷發出及回收份數情形表 ............................................................4-3. al. n. v i n 表 4 - 2：問卷填寫者性別表 4-4 C h............................................................................ engchi U 表 4 - 3：問卷填寫者年齡分佈表 ....................................................................4-4 表 4 - 4：問卷填寫者教育程度一覽表 ............................................................4-4 表 4 - 5：受訪者對「土地使用管理制度目的」看法統計表 ........................4-6 表 4 - 6：受訪者對「造成農地違規的原因」看法統計表 ............................4-7 表 4 - 7：受訪者對「造成未登記工廠長期存在農地上的因素」看法統計表 ........................................................................................4-8 表 4 - 8：受訪者對「未登記工廠業者遲未依法辦理登記的原因」看法統計表 ........................................................................................4-9 表 4 - 9：受訪者對「工廠管理輔導措施對清理農地未登記工廠造成的影響」看法統計表 ..........................................................................4-10. III. DOI:10.6814/NCCU201900849.

(10) 目錄. 表 4-10：受訪者對「如何解決農地未登記工廠長期存在的問題」看法統計表 ...................................................................................... 4-12 表 4-11：受訪者對「可減少農地未登記工廠產生之措施」看法統計表 ...................................................................................... 4-13 表 4-12：受訪者對「未登記工廠分類」看法統計表 ................................. 4-15 表 4-13：受訪者對「整體規劃措施」看法統計表 ..................................... 4-15 表 4-14：受訪者對「公開未登記工廠資訊」看法統計表 ......................... 4-16 表 4-15：受訪者對「全面清查盤點階段應完成之事項」看法統計表 ..... 4-17 表 4-16：受訪者對「分級分類清理輔導措施」看法統計表 ..................... 4-18 表 4-17：受訪者對「未登記工廠資訊公開透明項目」看法統計表 ......... 4-19. 政治大. 表 4-18：受訪者對「未登記工廠清理計畫定期檢討機制」看法統計表 ...................................................................................... 4-20. 立. 表 4-19：受訪者對「未登記工廠清理策略配套措施」看法統計表 ......... 4-21. ‧ 國. 學. 表 4-20：受訪者對「有效強化主管機關違規取締業務措施」看法統計表 ...................................................................................... 4-22. ‧. 表 4-21：受訪者對「增加農地違規使用成本措施」看法統計表 ............. 4-23 表 4-22：受訪者對「提升執法人員稽查執行力措施」看法統計表 ......... 4-24. Nat. sit. y. 表 4-23：受訪者對「增加民眾法治觀念措施」看法統計表 ..................... 4-25. er. io. 表 4-24：受訪者對「協助未登記工廠遷廠措施」看法統計表 ................. 4-25. al. n. v i n C h ............................................................ 表 5 - 1：未登記工廠分級分類參考表 5-5 engchi U. 表 4-25：未登記工廠清理計畫配套措施之建議實施方案 ......................... 4-34. 表 5 - 2：未登記工廠清理計畫分級分類表 .................................................. 5-10 表 5 - 3：未登記工廠查處及輔導權責分工表 .............................................. 5-14 表 6 - 1：農地未登記工廠面臨課題改善策略彙整表 .................................... 6-8. IV. DOI:10.6814/NCCU201900849.

(11) 農地未登記工廠清理策略之研究. 第一章第一節. 緒論. 研究動機與目的. 壹、研究動機台灣農業發展自光復以來，歷經多次的土地改革，奠定了台灣農業發展的基礎，然而隨著經濟的發展與挑戰，台灣政府於1953年為達成「以農業培養工業」政策目標而提出之「四年經濟建設計畫」，加速台灣農業之成長，成為工業發展之墊腳石(李展其，2013：42~44)。隨著工業發展的進步，於1970年代農業經濟時期，台灣省政府為提升國內經濟產值，強調「客廳即工廠」；又政府於1972年頒布「加強農村建設重要措施」，其中包含「鼓. 政治大與農村建設共生共榮。由於當時地段未分區編定，致農業區與住宅區四處立. 勵農村地區設立工廠」，許多散落於農業區之非法工廠成為當時代之產物，. ‧ 國. 學. 夾雜工廠；至1974 年間工業經濟發展時期，政府對農業區編定前既存之工廠皆編定為丁種建築用地。因此形成了農地上散落著零星工業用地，也就是農地上零星合法工廠(孫麗玉，2009：1~16)。. ‧. 另由於「農業發展條例」對農民資格及農舍興建條件之鬆綁，農地之. sit. y. Nat. 容許使用項目寬鬆，加上相關稅賦減免之措施，農地取得之土地成本相對較為低廉。因此規模小資金不足之工廠，多選擇以農業用地作為設廠據點，. io. n. al. er. 使得農地違規使用之情形相較其他非都市土地用地來得高。依據行政院農. i n U. v. 業委員會統計資料1-1，2018年全台平地範圍之法定農業用地約78,457公頃. Ch. engchi. 係作非農業使用，違規工廠佔用的農地面積約達13,859公頃，佔全台法定耕地面積的1.8%，佔非農業使用項目比例亦達17.66%，此違規使用情形難以遏止，農田之間遍布零星或成群之工廠景象，農地資源遭受工廠及家庭廢水汙染情形嚴重，實際影響耕作的面積遠高於工廠占用的面積，農地資源嚴重損害，長期下來對農業發展及農業用地的保護影響甚鉅。根據行政院環境保護署土壤及地下水汙染整治基金會研究1-2，農地汙染多集中於工業聚落下游與工農使用混雜區，反映出工農生產區位不相容的環境汙染根本問題。而工廠產生的廢棄物及廢水，或石化業及廢五金燃. 1-1. 1-2. 農委會農業及農地資源盤查結果查詢圖台， 2018 年全台盤查成果統計表， https://calipc.nalrcs.org/Agriland107Q3.files/sheet001.htm，取用日期 2019 年 7 月 16 日。行政院環境保護署土壤及地下水汙染整治基金會，全國農地重金屬汙染潛勢調查， https://sgw.epa. gov.tw/public/prevent/04，取用日期 2019 年 5 月 11 日。 1-1. DOI:10.6814/NCCU201900849.

(12) 第一章緒論. 燒產生的排煙及落塵等問題，都可能造成土壤不同程度的汙染，其中含重金屬的工廠廢水隨著灌溉水流進農地，以及受限於水量分配被迫引灌水質不良的迴歸水等兩因素，為農地遭重金屬汙染的主因。由於政府不斷允許變更大量農地為非農使用，對於農地保護常因經濟發展需求，而未給予相當的重視，農地被徵收為開發區或工業區或遭違法開發，造成農業環境完整性被破壞，不僅破壞景觀，所排放的汙水亦汙染了農田灌溉系統(賴宗裕，2018，5~7)，若放任農地未登記工廠持續蔓延，恐造成土壤不同程度的汙染，不僅農業生產環境被破壞，亦造成農業生產品質安全堪慮，嚴重影響食安問題，無法確保環境永續發展。在全國國土計畫法尚未訂定前，都市計畫中之農業區定位模糊，往往成為都市迅速發展與擴張犧牲的對象，而非都市土地之農地亦因非都市土. 政治大主管機關意見為主，以經濟發展、市場機能為導向，並未考量區域性之農立地整體發展情形，以致於農地資源未有效且合理之利用。因此，農地資源地使用管制規則未建立明確之指導原則，使農地變更之申請多以目的事業. ‧ 國. 學. 在經濟快速成長及過度蔓延下，不斷遭違規使用與變更釋出(賴宗裕， 2011：28~29)。根據內政部非都市土地使用地變更編定統計資料顯示，自. ‧. 2011年起至2017年止，約有19,326公頃之農牧用地變更釋出。又內政部依據2017年各直轄市、縣（市）政府報部違規查處資料統計結果1-3，查處違. y. Nat. sit. 規使用土地筆數計4,102筆，面積合計約699公頃，罰鍰金額合計新台幣2億. er. io. 2,076萬元，其中違規最多之用地別為農牧用地，共3,690筆，大多作為未登記工廠、砂石場、廢棄物堆置或農舍等。且農地管制制度多限於經費、. n. al. Ch. i n U. v. 人力及單位權責問題，管理效果不彰，違規查緝效率不佳、處罰不嚴，以. engchi. 致於農地未登記工廠之違規情形四處可見。然而，隨著全球氣候變遷與能源匱乏，糧食安全已產生嚴重的影響，且農地資源具再生、環境保育、調節氣候與都市防災等多功能性，農地保護已成為全球重要議題與積極推動的政策，台灣必須以不同以往的態度因應農地利用問題(江瑞如，2011： 2-1~2-2)。再者，由於未登記工廠零星分散於農地且違規之態樣眾多，需藉由稽查人力實地查核後，方能確認是否屬於未登記工廠，惟礙於各縣市政府稽查人力有限，往往無法掌握確切之實際數量，僅能就已查報之違規工廠管制追蹤，對於未登記工廠之現況，亦僅能用工商普查資料與已登記工廠之 1-3. 參照內政部地政司，非都市土地編定與管制 2017 年辦理成果， https://www.land.moi.gov.tw/chhtml/content/1118?mcid=3500，取用日期 2019 年 4 月 14 日。 1-2. DOI:10.6814/NCCU201900849.

(13) 農地未登記工廠清理策略之研究. 數量推估，造成各業務主管機關掌握到的未登記工廠統計資料不盡相同，舉例來說，經濟部2015年「未登記工廠合法經營政策公聽會Q&A」資料，全國未登記工廠家數推估約有38,960家 (經濟部，2015：4)；另依據行政院主計處之2011年工商及服務業普查資料，當時製造業家數約15萬7千餘家，扣除經濟部統計2010年營運中已登記工廠家數、免辦工廠登記之小型工廠及已取得臨時工廠登記者，推估當時未登記工廠家數卻約有7萬5千餘家(賴宗裕、陳立夫、詹士樑、徐國城，2014：4-29)；如今內政部2018年4 月公告之全國國土計畫，係採用經濟部工業局2015年未登記工廠合法經營報告之3.9萬家未登記工廠，而農委會2017年9月底公布之「農業及農地資源盤查結果」，全國各縣市未登記工廠之總量卻高達13萬5千筆（134,574），但實際上並未公開更進一步之未登記工廠資料。由此可知，在資訊未公開. 治政形，也成為未登記工廠數量無形中快速成長之因素之一。大立為解決未登記工廠長久既存問題，內政部營建署於擬定全國國土計畫透明之情形下，即無法確切掌握未登記工廠之現況及後續之管制追蹤情. ‧ 國. 學. 時，已將農地總量及農業生產環境維護納入重點目標，並於2018年4月公告之全國國土計畫，針對農地未登記工廠訂定「未登記工廠土地使用指導原. ‧. 則」，要求各直轄市、縣(市)政府應辦理未登記工廠資訊調查作業，掌握未登記工廠資訊，並擬定未登記工廠管理(輔導及清理)計畫，針對未登記. y. Nat. sit. 工廠進行分級分類輔導，對於零星、新增之未登記工廠，優先依法令其變. er. io. 更使用、停止使用，或拆除恢復原狀等，以保護農業生產環境完整性及遏止未登記工廠新增情形(內政部，2018：95)。惟此計畫對未登記工廠之處. n. al. Ch. i n U. v. 理仍是以輔導未登記工廠合法化為目標，協助未登記工廠土地合理及合法. engchi. 使用，並未針對清理計畫部分擬定指導原則，意謂著清理的權責將交由各直轄市、縣（市）政府自行決定，此目的似與經濟部2013年推行之「輔導未登記工廠合法經營方案」無異。而對於未登記工廠之清理僅能憑各直轄市、縣（市）政府之配合度及所擬定之清理計畫而定，在受限於人力、經費、地方財團及民意代表的壓力下，能否實質解決農地未登記工廠之問題，不無疑義。又從全國國土計畫輔導未登記工廠土地合理及合法使用之土地開發方式觀之，亦透過都市計畫檢討、變更或新訂擴大都市計畫或依其使用許可程序辦理為原則，與現行做法無異，均未先行檢討鄰近或原有都市計畫之農業區或保護區，即隨意申請新訂或擴大都市計畫，不僅違背「非都市土地申請新訂或擴大都市計畫作業要點」意旨，都市計畫農業區或保護區亦. 1-3. DOI:10.6814/NCCU201900849.

(14) 第一章緒論. 未合理利用，且多數非都市土地新訂或擴大都市計畫申請案中，特定農業區與一般農業區占整體計畫比例極高，優良農地因而大規模變更流失(賴宗裕，2010：28-33)。因此，不禁令人質疑國土計畫規範之指導原則是否又重蹈覆轍，將許多優良農地透過都市計畫檢討、變更或新訂擴大方式而變更成為未登記工廠之遷廠基地，造成優良農地不斷的流失，此舉不僅無法落實未登記工廠清理之目的，更加速農地資源之耗盡。綜上所述，為輔導農地違規工廠轉型，全國國土計畫雖已訂定使用指導原則，要求地方政府必須掌握未登記工廠資訊，擬定未登記工廠管理（輔導及清理）計畫，期透過清理及輔導之手段解決未登記工廠長期違規使用之問題，惟卻未規範全國性之清理原則，在無整體性的清理計畫及有效的輔導策略下，各直轄市或縣(市)政府所擬定之清理計畫極有可能不盡相. 政治大並未臻完善。因此，本研究認為需訂定相關清理策略，以解決農地未登記立工廠面臨之課題及現有制度之缺失，希冀透過探討現行農地利用問題及未. 同，且標準不一致，又從目前台中市及台南市提出的清理計畫內容觀之，. ‧ 國. 學. 登記工廠分布情形，分析經濟部工業局及各縣市政府對於農地未登記工廠之處理方式及法令規範內容，從各面向之研究及分析，探討現行清理策略. ‧. 不足之處及改善方式，提供地方政府作為日後研擬清理策略及修訂相關法令之參酌，以解決長久以來因農地未登記工廠衍生而來之農地資源保護問. y. sit. n. al. er. io. 貳、研究目的. Nat. 題。. Ch. 基於上述之研究動機，本研究目的如下：. engchi. i n U. v. 一、從現行農地違規處理相關法令及農地違規使用問題面向著手，分析現行政策及管理機制之優缺點，研擬農地未登記工廠清理策略之基本原則，以維護農地資源。二、分析現行未登記工廠之現況與課題、全國國土計畫未登記工廠土地使用指導原則，及台中市、台南市清理計畫之內容，研擬農地未登記工廠清理策略，提供各地方政府擬定農地未登記工廠清理計畫時之參考。三、. 檢討現有法令與政策對於農地未登記工廠欠缺考量之處，提出相關配套措施，作為未來政府後續修正清理計畫或農地利用相關法規之參考。. 1-4. DOI:10.6814/NCCU201900849.

(15) 農地未登記工廠清理策略之研究. 第二節. 研究範圍與內容. 壹、研究範圍由於農地未登記工廠之成因源自於光復初期之土地政策所造成，隨著經濟發展及輔導政策之推行產生蔓延之情形，成為目前政府亟須解決的課題，而本研究之目的在於針對農地未登記工廠之清理提出適宜之方案。因此係以各縣市違反農地使用管制規定，在農地上違法建築使用之工廠為研究對象，從其成立背景、分布情形、目前法令相關規範及推行之政策進行回顧與分析，探討現行清理輔導政策之缺失，並提出維護農地資源之清理策略。. 政治大一、文獻回顧與理論基礎立貳、研究內容. ‧ 國. 學. 為對本研究議題有更深入了解，將蒐集現行農地利用課題、農地違規使用問題及未登記工廠相關文獻，透過系統性的整理與分析，了解現行農地違規之原因及管理制度不足之處，並以政策執行理論、新制度主義理論. ‧. 為基礎，作為本研究的架構與後續研究的基礎。. Nat. sit. y. 二、農地未登記工廠之現況分析與課題探討. al. er. io. 探討現行國內未登記工廠發展的形成因素、發展現況、輔導合法制. v. n. 度、當前面臨的課題及台中市、台南市清理計畫等，作為擬定未登記工廠清理策略之基礎。. Ch. engchi. i n U. 三、研究設計與調查分析根據前述有關農地違規使用問題、農地違規使用及未登記工廠現況、成因及課題等相關論述，以政策執行理論、新制度主義理論為基礎，經綜整分析後設計問卷內容及訪談大綱，並進行專家學者及相關主管機關之問卷調查及個別訪談，以敘述統計中之次數分配方法進行分析，作為擬定清理策略及清理計畫之參考，另輔以個別訪談，藉由主管機關人員深入訪談結果，分析農地未登記工廠清理及輔導問題之看法。四、研擬未登記工廠清理策略經問卷調查與分析後，針對本研究現行農地未登記工廠研擬清理策略、清理計畫及相關配套措施，提供全國國土計畫及提供各縣市政府擬定、 1-5. DOI:10.6814/NCCU201900849.

(16) 第一章緒論. 改善或執行清理未登記工廠清理計畫時之參考，以恢復農地景觀、落實農地農用之目標。. 参、名詞定義一、農業用地依農業發展條例施行細則第二條規定，農業用地範圍包含農業發展條例第三條第十一款所稱之耕地；區域計畫法劃定為特定農業區、一般農業區、山坡地保育區、森林區以外之分區內所編定之農牧用地，及各種使用分區內所編定之林業用地、養殖用地、水利用地、生態保護用地、國土保安用地、供農路使用之土地或暫未依法編定用地別之土地；依都市計畫法劃定為農業區、保護區內之土地；國家公園法規定之國家公園區之土地。二、農業使用. 立. 政治大. 依照農業發展條例 1-4 規定，農業用地係指符合區域計畫法或都市計畫. ‧ 國. 學. 法土地使用分區管制之相關法令規定，並實際供農作、森林、養殖、畜牧及設置相關之農業設施或農舍使用而未閒置不用者。因此農業用地主要係. ‧. 用於農牧生產，維持糧食安全，保護優良農業生產環境而設置。因此，農牧用地容許使用應以農作使用為主，並賦予其相關周邊設施之運作機能(賴. Nat. sit. n. al. er. io. 三、農地違規使用. y. 宗裕，2011：30)。. i n U. v. 農業用地除依規定辦理休耕、休養、停養或有不可抗力等事由，而未. Ch. engchi. 實際供農作、森林、養殖、畜牧等使用者外，並未符合區域計畫法或都市計畫法土地使用管制之相關法令規定，未實際供農作、森林、養殖、畜牧、保育及設置相關之農業設施或農舍等使用者。四、未登記工廠本研究探討之未登記工廠指違反農地使用管制規定，在農地上違法建築使用之工廠。五、清理策略以解決農地未登記工廠違規問題為目標，針對現行農地違規現況及課題所提出之相關清理措施及方案。 1-4. 參照農業發展條例第三條第一項第十二款規定。 1-6. DOI:10.6814/NCCU201900849.

(17) 農地未登記工廠清理策略之研究. 第三節研究方法及流程壹、研究方法一、文獻分析法本研究針對歷年來之農地違規使用課題、未登記工廠現況、成因及課題等面向，經由蒐集及整理國內期刊、研究報告、碩博士論文、報章雜誌、一般論著、政府機關資料等相關文獻加以分析與探討，作為本文之研究基礎，並為後續問卷設計及個別訪談提供足夠之背景資料及理論依據。二、問卷調查法藉由文獻分析法歸納整理出之農地違規使用問題及現行清理輔導措. 政治大農地資源規劃、農地政策等相關領域之專家學者，及農地未登記工廠相關立主管機關之政府官員進行問卷調查，並輔以個別訪談方式，深入了解現行施，經綜整分析後設計問卷內容，透過對全國國土計畫、土地使用管理、. ‧ 國. 學. 工廠管理輔導及清理制度之缺失及未來建議改善方向，並依照問卷調查及訪談結果作為研擬農地未登記工廠清理策略之參考。. ‧. 貳、研究流程. y. Nat. 本研究主要分為六章如圖 1-1 所示，第一章為「緒論」說明本研究動. sit. 機、目的、範圍及方法；第二章為「文獻回顧與理論基礎」，透過蒐集現. er. io. 行農地違規使用問題及農地違規使用管制相關文獻，了解農地違規之成因. al. v i n Ch 論基礎；第三章為「農地未登記工廠之現況分析與課題探討」，根據文獻 engchi U 探討了解現行國內未登記工廠形成之因素，分析現行未登記工廠發展現況 n. 及目前遭遇之課題，並以政策執行理論及新制度主義理論作為本研究之理. 與面臨之課題，第四章為「研究設計與調查分析」，彙整第一、二、三章之結果設計問卷及訪談大綱，透過問卷調查及個別訪談，了解現行工廠管理輔導及清理制度之缺失及未來建議改善方向，作為研擬清理策略及清理計畫之參考；第五章為「農地未登記工廠清理策略之研擬」，綜合整理相關文獻、問卷調查及訪談結果，研擬農地未登記工廠清理策略基本原則、內容及配套措施等內容；第六章為「結論與建議」，依據研究結果提出結論及建議。. 1-7. DOI:10.6814/NCCU201900849.

(18) 第一章緒論. 研究動機與目的. 第一章緒論. 研究範圍與內容. 文獻回顧與理論基礎. 第二章文獻回顧與理論基礎. 文獻回顧. 農地違規使用處理方式. 農地違規使用課題. ‧ 國. 農地未登記工廠之現況分析與課題探討. 農地未登記工廠形成之因素. 農地未登記工廠之現況. 農地未登記工廠面臨之課題. n. al. sit. 問卷及訪談綜合分析. er. 研究設計與調查分析. y. ‧. io. 第五章農地未登記工廠清理策略之研擬. 新制度主義理論. 政治大. Nat. 第四章研究設計與問卷分析. 立. 政策執行理論論. 未登記工廠處理方式. 學. 第三章農地未登記工廠之現況分析與課題探討. 理論基礎. v i n C h農地未登記工廠清理策略之研擬 engchi U. 清理策略之基本原則. 清理策略之研擬. 第六章結論與建議. 清理策略之配套措施. 結論與建議. 圖 1-1：研究流程圖資料來源：本研究整理. 1-8. DOI:10.6814/NCCU201900849.

(19) 農地未登記工廠清理策略之研究. 第二章. 文獻回顧與理論基礎. 第一節. 文獻回顧. 本研究為探討農地未登記工廠清理策略，將蒐集現行農地利用課題、農地違規使用及未登記工廠相關文獻，加以整理及分析，了解現行農地違規之原因及管理制度不足之處，作為清理策略設計之基礎。. 壹、農地違規使用課題我國採行土地使用分區管制制度，乃為確保都市有秩序的發展及不同區位間的環境水準。就經濟面而言，可解決效率問題，使土地減少外部性. 治政大地使用之公平，避免少數特殊利益團體過度開發土地牟取不當利益，進而立影響環境品質及土地資源之公平，又現行土地使用管制方式可分為「使用干擾以及搭配足夠的公共設施，得以有效利用；以公平面而言，可維持土. ‧ 國. 學. 性質管制」與「使用強度管制」，將土地依使用目的與需要的不同，劃定各種使用分區，避免不同用途間之衝突，再於各使用分區內規定使用強度，. ‧. 並依強度分為若干等級，限制土地開發利用之上限，以維護土地負載力，保障良好的生活環境(林亭均，2015：9~11)。此舉原有目的係促進土地及. sit. y. Nat. 天然資源之保育利用，人口及產業的合理分布，以健全經濟發展，改善生. io. er. 活環境，並增進公共福利，防止自然災害與土地資源之永續發展及利用。. al. 然而隨著時代的進步，土地利用日趨複雜，台灣農地資源因經濟發展. n. v i n 快速及農地政策的不斷變更，農地管理問題層出不窮，現行制度對於違規 Ch U i e h n c g 使用者並未積極課以罰則，或強制拆除及取締，甚而採取就地合法化之方式，以致於出現農地違規採取砂石、設置資源回收場、未登記工廠等違規使用方式，違規問題甚為嚴重，依照 2018 年全台盤查成果統計表 2-1，全國約有 282 萬公頃之農業用地，可供糧食生產用地僅約 69 萬公頃，法定農業用地中，約有 8 萬公頃之法定農業用地遭佔用作為非農業使用，其中又以違規作為農舍、住宅及工廠居多，占了 3 萬 7 千公頃，使得農地資源遭受工廠及家庭廢汙水汙染情形嚴重，農地資源嚴重損害。. 2-1. 農委會，農業及農地資源盤查結果查詢圖台， 2018 年全台盤查成果統計表， https://calipc.nalrcs.org/Agriland107Q3.files/sheet001.htm，取用日期 2019 年 7 月 16 日。 2-1. DOI:10.6814/NCCU201900849.

(20) 第二章. 文獻回顧與理論基礎. 表 2-1：2018 年全台盤查成果統計表. 立. 政治大. ‧ 國. 學. 資料來源：農委會農業及農地資源盤查結果查詢圖台，取用日期 2019 年 7 月 16 日。本研究整理土地使用管制制度探討之相關文獻，根據專家學者提出之. Nat. sit. 一、容許使用項目與使用地性質不符，農地違規不易察覺. y. ‧. 農地利用課題，整理歸納分述如下：. er. io. 農業用地主要係用於農牧生產，維持糧食安全，保護優良農業生產環. al. v i n Ch 邊設施之運作機能(賴宗裕，2011：30)。惟從表2-2都市及非都市農業用地 i U e h n c g 之容許使用項目觀之，無論都市及非都市地區，農業用地之容許使用項目 n. 境而設置。因此，農牧用地容許使用應以農作使用為主，並賦予其相關周. 繁多，且大多與農業使用之目的不符，或與使用地性質未必相容，如戶外廣告物設施、採取土石、再生能源相關設施、臨時堆置收納營建剩餘土石方、廢棄物資源回收等，這些非農業使用之容許使用項目即成為農業用地永續利用之隱憂，成為破壞農地與農業用地大量流失的原因(高鈺焜，2010： 63~64)。又土地開發案常以容許使用方式規避開發許可，只要符合該使用地之容許使用項目，不需經過變更申請，即可以改變土地使用(賴宗裕、陳立夫，2005：12)。且審查核准容許使用項目之申請係由各縣(市)政府負責，各許可使用細目由各縣市政府不同目的事業主管機關認定，法令與審查內容未針對容許使用之必要性、區位與規模、總量管制等做出規範與指導，致農業主管機關無法為保護農業用地進行嚴格把關，農業使用更為細碎與分散，無法發揮農業之功能，使農業景觀與生態受到嚴重破壞 (江瑞如， 2-2. DOI:10.6814/NCCU201900849.

(21) 農地未登記工廠清理策略之研究. 2011：3-19~3-23)。表 2-2：都市計畫法台灣省施行細則、非都市土地使用管制規則與農業發展條例條文對照表「都市計畫法台灣省施「農業發展條例」第非都市土地使用管制規則行細則」第 29-1 條第 1 3 條第 10 款. 第 6 條附表一(農牧用地). 項(農業區) 農舍. 供農作、森林、養農作使用（包括牧草）. 農業產銷必要設施. 殖、畜牧及保育使用農舍（工業區、河川區除者. 外；特定農業區、森林區不得興建集村農舍）. 畜牧設施（工業區、河川區政治大及森林區除外。）. 休閒農場相關設施. 立. 自然保育設施. 川區除外）. ‧ 國. 學. 綠能設施. 農作產銷設施（工業區、河. 水產養殖設施（工業區、特. ‧. 定農業區除外。）. 農村再生相關公共設施. 水源保護及水土保持設施. Nat. 與農業經營不可分採取土石（特定農業區、一. io. sit. y. 公用事業設施. 離之農舍、畜禽舍、般農業區、森林區及特定專倉儲設備、曬場、集用區除外）. n. al. er. 土石方資源堆置處理廢棄物資源回收貯存場. Ch. i n U. v. 貨場、農路、灌溉、林業使用. engchi. 排水及其他農用之休閒農業設施（工業區、河土地川區除外）. 汽車運輸業停車場（站）. 公用事業設施（限於點狀或. 客（貨）運站與其附屬. 線狀使用。點狀使用面積不. 設施. 得超過六百六十平方公尺）. 汽車駕駛訓練場. 戶外廣告物設施. 社會福利事業設施. 私設通路. 幼兒園. 農民團體與合作農再生能源相關設施. 兒童課後照顧服務中心. 場所有直接供農業臨時堆置收納營建剩餘使用之倉庫、冷凍土石方. 溫泉井及溫泉儲槽. (藏)庫、農機中心、水庫、河川、湖泊淤泥資源. 2-3. DOI:10.6814/NCCU201900849.

(22) 第二章. 文獻回顧與理論基礎. 「都市計畫法台灣省施「農業發展條例」第非都市土地使用管制規則行細則」第 29-1 條第 1 3 條第 10 款. 第 6 條附表一(農牧用地). 項(農業區) 蠶種製造 ( 繁殖 ) 再生利用臨時處理設施面積 0.3 公頃以下之戶場、集貨場、檢驗廠溫泉井及溫泉儲槽 ( 工業外球類運動場及運動訓等用地. 區、特定農業區除外). 練設施. 農村再生設施. 加油（氣）站（含汽車. 自然保育設施. 定期檢驗設施）政府重大建設計畫所需. 綠能設施. 之臨時性設施. 動物保護相關設施. 政治大. 資料來源：江瑞如，2011，3-20，本研究整理。. 立. 由於農業用地之容許使用項目與農地性質不相容，容許使用細目規範. ‧ 國. 學. 難以周全，使得民眾對於容許使用概念並不甚了解，違法設置之未登記工廠及隨處可見，為遏止此違規情形繼續發展下去，乃應就現行之土地使用管理制度著手，釐定功能分區劃分準則，調整土地使用分區管制方式，以. ‧. 利後續農地管理工作之進行。. Nat. sit. y. 二、農地變更管制成效不彰，促使農地違規形成. er. io. 為促進農業的持續發展，農業發展條例第十三條規定，耕地及其他依. al. v i n 主管機關的同意，此規定使得農業主管機關在農地變更使用時具有決策的 Ch U i e h n c g 地位，以達成農地保護的目標(賴燕玲，2000：46)。然而，賴宗裕(2010： n. 法供農業用地使用之土地，於劃定或變更為非農業使用時，應先徵得農業. 11)認為隨著工商業經濟、交通運輸、通訊設備快速成長，帶動都市建設與發展，都市人口急遽增加，在都市土地用地需求不斷提升之下，農業用地大多被零星移轉變更作住宅、工商業、交通用地使用，但往往都市計畫農業區變更為非農業使用之土地後卻未能積極開發，仍持續維持農業使用，並要求原有之稅賦優惠待遇，未發揮變更之真正目的。政府各目的事業主管機關為解決農業用地存在之違規亂象，基於輔導之立場，多以協助違規業者合法化方式取得土地使用權利及並完成工廠登記。除透過申請新訂或擴大都市計畫而成立新的工業區或產業園區外，另協助違規工廠變更其土地使用分區，輔導特定地區內未登記工廠補辦登記工廠及區外進駐區內工廠用地得變更編定為丁種建築用地，以解決未登記. 2-4. DOI:10.6814/NCCU201900849.

(23) 農地未登記工廠清理策略之研究. 工廠土地合法使用之權利。惟地方政府於申請新訂或擴大都市計畫前，多未先行檢討鄰近或原有都市計畫之農業區或保護區之土地，即隨意申請新訂或擴大都市計畫，違背「非都市土地申請新訂或擴大都市計畫作業要點」意旨。且多數非都市土地新訂或擴大都市計畫申請案中，特定農業區與一般農業區占整體計畫比例極高，優良農地因此大規模變更而流失，且引發更多農地變更之期待，進而造成農地價格不合理飆漲。有心務農者，因農地所得比遠高於房地所得比，難以擴大經營規模。而投機者變更農地待價而沽，引發假性農工爭地，亦堆高工業用地取得成本，造成三輸的局面(賴宗裕，2018：2-3)。因此，制定合理的農地變更標準及有效的管理制度，才能真正落實農地農用，杜絕未登記工廠之產生。三、農地違規情形嚴重. 政治大. 國土計畫法尚未實施公告前，都市計畫農業區缺乏上位計畫之指導，. 立. 且都市計畫之農業區功能定位不明，為滿足經濟發展及人口蔓延之情形，. ‧ 國. 學. 農業區往往成為開發過程中被侵蝕的目標。因此農業區所有權人對於農地變更待價而沽，抱持著期待與樂觀的想法，導致農地低度使用或不利用農地 (賴宗裕，2010：14)。江瑞如(2011：3-23、24)認為都市計畫農業區規. ‧. 模較小，而依據都市計畫農業區使用審議規範，變更規模門檻需達 3.5 公. y. Nat. 頃以上始可申請變更，故倘現行農地規模無法達到變更門檻規模，又無法. sit. 作農業使用時，即會產生許多違規情形。且現行容許使用項目多與使用地. er. io. 屬性不符，實難判斷現有建築物或其使用項目是否屬違規情形。而政府各. al. n. v i n Ch 法方式，除與農業用地之區域性整體利用政策原則悖離，亦違反社會公平 engchi U 正義原則及農地釋出原則(賴宗裕，2010：16)。. 目的事業主管機關基於輔導立場，協助這些違規業者合法化，如採就地合. 另周文雄(2010：3-14)指出區域計畫法亦未對非都市土地使用管制規則建立明確之指導原則，二者之間無法有效連結，使區域計畫法不能真正落實，土地使用分區之劃定，容易遷就發展現況，而非完全取決於自然環境之特性。往往以經濟發展、市場機能為導向，申請變更其土地使用分區及使用地類別，變更決策亦多以目地事業主管機關之意見為主，致農地資源未有效利用，農地濫用之情形隨處可見(賴宗裕，2011：29)。而面對都市化快速發展與土地資源使用需求增加，許多非都市土地農牧用地紛紛爭相轉變為住宅用地、工業用地、交通用地及其他用地，再加上缺乏完善的規劃與管制，更進一步破壞生態環境與自然景觀(周文雄，2010：1-3)。從表 2-3 及表 2-4 內政部公布之 2016 年及 2017 年各縣市農牧用地違規情形統 2-5. DOI:10.6814/NCCU201900849.

(24) 第二章. 文獻回顧與理論基礎. 計資料觀之，各縣市之土地使用違規情形仍以農牧用地占極大比例，其中又以桃園市之違規面積及筆數遠高於其他縣市，意謂著農牧用地容易遭人違規使用，現行之農地政策及相關管理機制並無法真正遏止農地違規之發生。表 2-3：2016 年各縣市農牧用地違規情形統計表違規使用土地總計縣市. 面積. 筆數. 面積. 用地比例面積 (公頃). 筆數. 60.31. 297. 57.38. 278. 95.15%. 93.60%. 桃園市. 240.83. 1305. 221.02. 1258. 91.77%. 96.40%. 台中市. 48.84. 264. 台南市. 145.43. 387. 94.84% 46.32 治 257 政 70.27 350 大48.32%. 高雄市. 133.56. 340. 127.76. 311. 95.66%. 91.47%. 基隆市. 0.05. 11. 0.05. 11. 100.00%. 新竹市. 2.88. 18. 2.88. 18. 學. 100.00%. 100.00%. 100.00%. 新竹縣. 22.99. 162. 21.63. 154. 94.05%. 95.06%. 苗栗縣. 81.27. 295. 73.54. 286. 90.49%. 彰化縣. 48.30. 218. 46.21. 209. ‧. 96.95%. 95.66%. 95.87%. 南投縣. 20.34. 122. 17.68. 108. 86.93%. 88.52%. 雲林縣. 5.92. 29. 5.23. 26. 88.31%. 89.66%. 嘉義縣. 32.90. 25.26. 141. 76.77%. 88.68%. 屏東縣. 43.34. al. 187. 83.96%. 台東縣. 7.87. 27. 157 C h37.06 e n g c h27i U 100.00% 7.87. 100.00%. 宜蘭縣. 39.39. 240. 39.23. 237. 99.59%. 98.75%. 花蓮縣. 9.02. 64. 8.74. 63. 96.86%. 98.44%. 澎湖縣. 2.17. 6. 0.29. 4. 13.26%. 66.67%. 945.43. 4131. 808.42. 3895. 85.51%. 94.29%. ‧ 國. Nat. io. 159. n. 總計. 立. sit. 新北市. y. (公頃). 筆數. 農牧用地所占所有違規. er. (公頃). 農牧用地違規使用總計. iv n85.51%. 97.35% 90.44%. 資料來源：內政部地政司，並經本研究整理。註：面積取至小數點後第二位並四捨五入. 2-6. DOI:10.6814/NCCU201900849.

(25) 農地未登記工廠清理策略之研究. 表 2-4：2017 年各縣市農牧用地違規情形統計表違規使用土地總計縣市. 面積. 筆數. (公頃). 農牧用地違規使用總計面積 (公頃). 農牧用地所占所有違規用地比例面積. 筆數. (公頃). 筆數. 268. 22.46. 249. 95.93%. 92.91%. 桃園市. 117.14. 815. 100.44. 715. 85.74%. 87.73%. 台中市. 39.26. 246. 38.16. 235. 97.20%. 95.53%. 台南市. 87.23. 447. 73.46. 370. 84.22%. 82.77%. 高雄市. 56.58. 383. 54.22. 370. 95.83%. 96.61%. 基隆市. 0.00. 1. 0.00. 0. 0.00%. 0.00%. 新竹市. 6.84. 68. 6.84. 68. 100.00%. 新竹縣. 15.15. 117. 100.00%. 100.00%. 苗栗縣. 102.65. 政 15.15治 117 大 326 96.74 315. 100.00% 94.24%. 96.63%. 彰化縣. 64.65. 立 451. 62.75. 407. 97.07%. 90.24%. 南投縣. 11.67. 72. 11.64. 70. 99.80%. 97.22%. 8.88. 39. 6.89. 34. 77.58%. 87.18%. 71.74. 212. 45.47. 185. 63.38%. 87.26%. 44.15. 199. 40.40. 183. 91.51%. 91.96%. 台東縣. 12.67. 12.67. 119. 宜蘭縣. 25.87. 251. 22.92. 207. 花蓮縣. Nat. 119. 9.75. 80. 6.89. 40. io. al. y. 100.00% 100.00%. 1.04. n. v i n 總計 C h 617.71 3690 698.69 4102 U i e h n c g 資料來源：內政部地政司，並經本研究整理。澎湖縣. 8. 0.60. 6. 88.59%. 82.47%. 70.69%. 50.00%. 57.42%. 75.00%. 88.41%. 89.96%. sit. 屏東縣. ‧. 嘉義縣. er. 雲林縣. ‧ 國. 23.41. 學. 新北市. 註：面積取至小數點後第二位並四捨五入四、違規稽查執行效力不彰為落實農地違規使用之稽查與取締，農業發展條例第三十二條明定直轄市或縣(市)政府對農業用地之違規使用，應加強稽查及取締。另非都市土地使用管制規則第五條亦明定，於劃定使用分區及使用地後係由直轄市或縣(市)政府管制其使用，並由當地鄉(鎮、市、區)公所「隨時檢查」，有違反土地使用管制規定者，即報請直轄市或縣(市)政府處理。而直轄市或縣(市)政府為處理違反土地使用管制之案件，應成立聯合取締小組定期查處，並得請目的事業主管機關定期檢查是否依原核定計畫使用。實際執行時，卻恐受限於下列幾項因素，使得稽查效力不彰：. 2-7. DOI:10.6814/NCCU201900849.

(26) 第二章. 文獻回顧與理論基礎. 1、執行單位人力不足遏阻土地違規使用之稽查方式，除有效掌握違規事證外，尚需高頻率不定時抽查，並確實處罰，方能達到遏止之功效(柯俊宇，2005：65)。然而現行非都市土地使用檢查工作係由各直轄市、縣(市)政府或鄉(鎮、市、區)公所執行，礙於本身另有經常性業務待處理，無法全力投入，以致查報工作無法有效落實。另在土地使用管制取締方面，由於各縣市地政機關之人員尚需兼辦其他地政業務，並非專職於土地違規使用之稽查(黃仁甲， 2009：72)。因此在人力不足及業務繁忙之情形下，恐導致農地管理效率降低。 2、執行單位未密切配合由於非都市土地使用管制工作係對土地直接限制其使用。因此，各地. 政治大 2009：72)，且各鄉(鎮、市、區)公所之檢查人員均指派各村里幹事兼辦，立其承辦人員平時為執行村里業務，因而與居民感情深厚，礙於人情及民意方政府之民意代表對於類似限制民眾權益之管制工作並不支持(黃仁甲，. ‧ 國. 學. 代表之關切，查報工作效果不彰(賴宗裕，2011，30)，往往等到民眾檢舉，才實地檢查，甚少主動積極辦理。至於違反使用管制之取締，按現行規定. ‧. 係採成立聯合查緝小組共同執行，涉及單位包含農業、漁業、建管、地政等相關單位，彼此間若無法有效密切配合，往往大幅降低違規取締之處理. Nat. sit. y. 時效(黃仁甲，2009：72)。. er. io. 3、裁罰金額未達懲處目的. al. 因現行農地違規之罰則仍多採取罰鍰方式處理，為減低民眾之反感，. n. v i n 多數之違規案件往往採取最低罰鍰，因而對於防止農地遭受不當利用之效 Ch U i e h n c g 率不佳，甚至部分縣市對於違規案件不論違規程度，罰鍰均處以最低額度新台幣六萬元，顯示政府在裁處及執行處罰上未能完全徹底執行(柯俊宇， 2005：67)。導致違規者心存僥倖，甚至當違規所獲得之利益大於裁罰金額時，即無視裁處規定，仍舊維持違規使用，以致於無法有效遏止農地違規之發生。為加強稽查及鼓勵檢舉違法，依據行政院農委會 2003 年修訂發布之「農業用地違規使用檢舉獎勵辦法」第五條規定，檢舉人檢舉農業用地違規使用案件，經查證屬實並裁罰有案，直轄市、縣（市）主管機關始發給每檢舉案件獎金新台幣三千元，希望透過獎勵制度提升檢舉誘因(顏愛靜，2003： 56-57)。然而因檢舉人之檢舉需檢附相關佐證資料，恐受限於證據難以蒐集或檢舉獎金太低不符效益，而降低檢舉意願。. 2-8. DOI:10.6814/NCCU201900849.

(27) 農地未登記工廠清理策略之研究. 貳、農地違規使用處理方式周以倫(2007，3-1~3-10)將我國現行農業用地之管理機制分為「獎勵」、「賦稅優惠」、「違規耕地之處罰與稽查」、「違反區域計畫土地使用管制之處罰及恢復原狀」、「違反非都市土地使用管制之檢查及處理」、「違反其他法令之處理」等方式。而舒晴(2018，2-1~2-8)亦將現行促進農地農用策略分為「恢復課徵地價稅，作農業使用享有租稅優惠」、「落實課徵荒地稅及照價收買」、「提供多元的農業補貼」、「提供多元的農業獎勵」、「加強稽查與處理」、「加重違規使用之罰鍰並限制違規農地所有權之移轉」、「提高違規檢舉獎勵金」、「調整容許使用項目」、「調整農地繼承制度」、「創新農業技術」、「改善與維護生產環境」等 11 項。為了解現行農地違規使用之處理方式，本研究蒐集農地違規使用裁罰相關文獻，並參考農業發展條例、區. 治政大法、土石採取法、平均地權條例和農業用地違規使用檢舉獎勵辦法等與農立地違規相關之規定，將現行農地違規之處理方式歸納分析如下：域計畫法、非都市土地使用管制規則、都市計畫法、土地稅法、水土保持. ‧ 國. 學. 一、課以罰鍰遏阻違規發生. ‧. 依照現行農地相關規定，對於農地違規之處理方式主要仍以罰鍰為主，如區域計畫法第二十一條及第二十二條、農業發展條例第六十九條、都市. sit. y. Nat. 計畫法第七十九條及第八十條等，均針對農業用地違反區域計畫或都市計畫土地使用管制規定者處以新台幣六萬元以上三十萬元以下之罰鍰，倘經. io. er. 限期改善而不改善者，並可按次處罰。此外，農業發展條例對於未經許可. al. n. v i n Ch 畫者，亦處以新台幣六萬元以上三十萬元以下之罰鍰 engchi U. 擅自設置休閒農場經營休閒農業者、未經許可擅自變更用途或變更經營計 2-2. 。從各違規裁處之. 金額來看多以新台幣六萬元以上三十萬元以下為主，顯示此罰鍰範圍為法制機關認定之適當金額，但對於環境影響破壞較為嚴重之違規情事如「未經許可採取土石」，依土石採取法之規定. 2-3. ，裁罰金額高達新台幣一百萬. 元以上五百萬元以下，倘超過罰鍰最高額，尚可於所得利益之範圍內酌量加重罰鍰。由此可見土石採取法所規定之罰鍰有極重的警示意味，期藉此達到遏阻作用(顏愛靜，2003：62)。因違規裁罰的金額係由各縣(市)政府自行裁定，相同之違規案件難免會有不同之裁罰金額，易導致民眾不滿及困惑，且對於農民團體或農業企業機構而言，農地違規所獲得之利益，可能遠高於新台幣六萬元至三十萬 2-2 2-3. 參照農業發展條例第七十條及第七十一條規定。參照土石採取法第三十六條、第四十二條、第四十四條及第四十五條規定。 2-9. DOI:10.6814/NCCU201900849.

(28) 第二章. 文獻回顧與理論基礎. 元的罰鍰金額(柯俊宇，2005：43)。再者，違規者被處罰的機率不高，被處罰的罰鍰亦遠低於違規使用獲取的利益(顏愛靜，2003：178)。據此，採取課以罰鍰方式對於農地違規較無遏阻之效果，只要違規使用者認為覺得有利可圖時，便心存僥倖而忽視規定。本研究將相關規定整理如表 2-5。表 2-5：農業用地違規處理之罰鍰金額相關規定適用罰則. 違規類型. 限期不改善者之處罰. 處罰內容. 區域計畫法第違反土地使用處新台幣六萬元以上按次處罰，並停 21 條. 分區管制. 立. 三十萬元以下罰鍰，並得限期令其變更使用、停止使用或拆除其地上物恢復原狀。罰鍰經限期繳納逾期不繳納者，移送法院強制執行。. 止供水、供電、封閉、強制拆除或採取其他恢復原狀之措施，其費用由土地或地上物所有人、使用人或管理人負擔。. 政治大. ‧ 國. 學. 都市計畫法第都市計畫範圍處新台幣六萬元以上得按次處罰，並. n. Ch. 停止供水、供電、封閉、強制拆除或採取其他恢復原狀之措施。. y. sit. er. io. al. 三十萬元以下罰鍰，並勒令拆除、改建、停止使用或恢復原狀。罰鍰逾期不繳納者，移送法院強制執行。. ‧. Nat. 79 條、第 80 條內土地或建築物之使用違反都市計畫土地使用分區管制，從事建造、採取土石、變更地形. engchi. i n U. v. 農業發展條例違反區域計畫處新台幣六萬元以上得按次處罰第 69 條法土地使用管三十萬元以下罰鍰，制規定者，依區並得限期令其變更使域計畫法規定用、停止使用或拆除處理其地上物恢復原狀。農業發展條例未經許可擅自處新台幣六萬元以上得按次分別處罰第 70 條設置休閒農場三十萬元以下罰鍰，經營休閒農業並限期改正。農業發展條例休閒農場未經由直轄市或縣(市)主處新台幣六萬元第 71 條主管機關許管機關通知限期改以上三十萬元以可，自行變更用正。下罰鍰，並按次途或變更經營. 分別處罰；情節. 2-10. DOI:10.6814/NCCU201900849.

(29) 農地未登記工廠清理策略之研究. 適用罰則. 違規類型. 限期不改善者之處罰. 處罰內容. 計畫. 重大者，並得廢止其許可登記證。. 農業發展條例農民團體、農業處新台幣三萬元以上得按次分別處罰第 72 條企業機構或農十五萬元以下之罰鍰業試驗研究機並限期改正。構依許可承受耕地後，未經中央主管機關核准擅自變更經營利用計畫或將耕地閒置不用者. 立. 政治大. 施水土保持之罰鍰逾期不繳納者，施及所使用之機處理與維護者移送法院強制執行。具，強制拆除即清除期工作物。所需費用，由經營人、使用人或所有人負擔。. ‧. ‧ 國. 學. 水土保持法第未先擬具水土處新台幣六萬元以上得按次分別處 33 條、第 36 條保持計畫或未三十萬元以下罰鍰並罰，並令其停依核定計畫實限期改正。工，得沒入其設. er. io. sit. y. Nat. al. n. v i n C可h採取處新台幣一百萬元以未經許 i U e h n c g 土石者上五百萬元以下罰. 土石採取法第 36 條、第 42 條、第 45 條. 得按日連續處新台幣十萬元以上鍰，並得限期令其辦一百萬元以下罰理整復及清除其設施。違反本法規定所得之利益，超過本法所定罰鍰最高額者，得於所得利益之範圍內就罰鍰金額酌量加重，不受法訂罰鍰最高額之限制。. 鍰至遵行為止，並沒入其設施或機具。必要時，得由直轄市、縣 (市)主管機關代為整復及清除其設施；其費用，由行為人負擔。. 罰鍰逾期不繳納者，移送法院強制執行。 2-11. DOI:10.6814/NCCU201900849.

(30) 第二章. 文獻回顧與理論基礎. 適用罰則. 違規類型. 限期不改善者之處罰. 處罰內容. 山坡地保育利違反山坡地保處六個月以上五年以用條例第 34 條育利用條例第下有期徒刑，得併科 10 條規定新台幣六十萬元以下罰金。致釀成災害者，加重其刑至二分之一。山坡地保育利依法應擬具水處新台幣六萬元以上得按次分別處用條例第 35 條. 土保持計畫而未擬具，或水土保持計畫未經核定而擅自實施，或未依核定之水土保持計畫實施者。違反第二十五條第一項規定，未. 政治大. 罰，至改正為止；並得令其停工，沒入其設施及所使用之機具，強制拆除並清除其工作物；所需費用，由經營人、使用人或所. 學. ‧ 國. 立. 三十萬元以下罰鍰。致生水土流失、毀損水土保持處理與維護設施或釀成災害者，處六個月以上五年以下有期徒刑，得併科新台幣六十萬元以下罰金。. 有人負擔。. ‧. 在期限內改正者. Nat. sit. y. 資料來源：本研究整理. er. io. 二、採取停止供水、供電、強制拆除等強制手段阻止繼續違規使用. al. n. v i n Ch 地上物恢復原狀而遲未改善，為避免違規使用情形持續惡化而為之處罰， engchi U. 此罰則通常係因違規使用者經裁罰限期變更使用、停止使用或拆除其. 如違反區域計畫法第十五條第一項之管制使用土地者，經限期變更使用、停止使用或拆除地上物恢復原狀而不遵循者，除按次處罰外，並停止供水、供電、封閉、強制拆除或採取其他恢復原狀之措施，相關費用係由土地或地上物所有權人、使用人或管理人負擔。雖然訂有此類較為強制之手段以阻止農地違規情形持續惡化，但原則上仍先以罰鍰及限期改善方式處理，經限期不改善而繼續違規使用，並已嚴重危害農地正常使用，主管機關才施以斷水、斷電或強制拆除等手段，以遏阻不法。相關規定整理如表 2-6。. 2-12. DOI:10.6814/NCCU201900849.

(31) 農地未登記工廠清理策略之研究. 表 2-6：農業用地違規處理之停止供水、供電、強制拆除等相關規定適用罰則. 違規類型. 處罰內容. 限期不改善者之處罰. 區域計畫法第違反土地使用處新台幣六萬元以 21 條分區管制上三十萬元以下罰鍰，並得限期令其變更使用、停止使用或拆除其地上物恢復原狀。. 按次處罰，並停止供水、供電、封閉、強制拆除或採取其他恢復原狀之措施，其費用由土地或地上物所有人、使用人或管理人負擔。. 新台幣六萬元以政處上治三十萬元大以下罰. 採取土石、變更者，移送法院強制執不遵守規定拆地形行。除、改建、停止使用或恢復原狀者，除應依法予以行政強制執行外，並得處六個月以下有期徒刑或拘役。. ‧. ‧ 國. 立. 得按次處罰，並停止供水、供鍰，並勒令拆除、改電、封閉、強制建、停止使用或恢復拆除或採取其他原狀。恢復原狀之措罰鍰逾期不繳納施。. 學. 都市計畫法第都市計畫範圍 79 條、第 80 內土地或建築條物之使用違反都市計畫土地使用分區管制，從事建造、. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. 資料來源：本研究整理。三、以刑法規定加強遏阻作用農地違規使用具有刑罰規定之罰則有區域計畫法、都市計畫法、山坡地保育條例等法規，如區域計畫法第二十二條規定，不依限變更土地使用或拆除建築物恢復土地原狀者，除依行政執行法辦理外，並得處六個月以下有期徒刑或拘役。據此，倘農地違規使用者拒不變更使用或拆除建築物恢復原狀使用，地方政府即可依此規定移送地檢署，依規定判處六個月以下有期徒刑，加強遏阻農地違規持續惡化，相關規定整理如表 2-7。. 2-13. DOI:10.6814/NCCU201900849.

(32) 第二章. 文獻回顧與理論基礎. 表 2-7：農業用地違規處理之刑法相關規定適用罰則. 違規類型. 處罰內容. 區域計畫法違反區域計畫法第 21 條除依行政執行法辦理外，並得處第 22 條規定六個月以下有期徒刑或拘役。都市計畫法都市計畫範圍內土地或不遵守規定拆除、改建、停止使第 79 條、第建築物之使用違反都市用或恢復原狀者，除應依法予以 80 條計畫土地使用分區管行政強制執行外，並得處六個月制，從事建造、採取土以下有期徒刑或拘役。石、變更地形山坡地保育違反山坡地保育利用條違反第十條規定者，處六個月以利用條例第例第 10 條規定上五年以下有期徒刑，得併科新 34 條台幣六十萬元以下罰金。致釀成災害者，加重其刑至二分之一。. 政治大依法應擬具水土保持計處新台幣六萬元以上三十萬元以立畫而未擬具，或水土保下罰鍰。致生水土流失、毀損水. ‧ 國. 學. 山坡地保育利用條例第 35 條持計畫未經核定而擅自土保持處理與維護設施或釀成災實施，或未依核定之水害者，處六個月以上五年以下有. ‧. 土保持計畫實施者。違期徒刑，得併科新台幣六十萬元反第二十五條第一項規以下罰金。定，未在期限內改正者。. sit. y. Nat. n. al. er. io. 資料來源：本研究整理。. i n U. v. 為彌補違規取締人力及經費不足之問題，政府另訂定有相關規定如表. Ch. engchi. 2-8，以減少農地違規之情形產生，消極之作法有耕地違規使用不能移轉登記之規定；免徵土地增值稅、遺產稅、贈與稅、田賦之土地如未繼續做農業使用者，應依規定課徵或追繳稅賦。而積極的作法為增加民眾檢舉農地違規使用之誘因，訂定檢舉農地違規使用取締相關規定，設置民眾檢舉專線及給予檢舉獎金，以提高政府查緝成效。然而，此等作法雖能減少農地違規使用及增加民眾參與違規取締之美意，但卻因懲處不嚴，且檢舉之舉證資料繁瑣，不易取得，使得效果有限(柯俊宇，2005：43~44)。對此，賴宗裕、陳立夫、詹士樑、徐國城(2014：5-13~5-14)認為應納入新公共管理觀念，委外進行違規查處作業，將部分事務交由民間處理，以有效執行，並借助公權力，改善國內農地違規之亂象。. 2-14. DOI:10.6814/NCCU201900849.

(33) 農地未登記工廠清理策略之研究. 表 2-8：農地違規使用取締相關規定項目. 相關規定. 法源. 直轄市或縣(市)政府對農業用地之違規使農業發展條例用，應加強稽查及取締；並得併同依土地第 32 條相關法規成立之違規聯合取締小組辦理。. 加強違規取締. 直轄市或縣(市)主管機關應設置農業用地農業用地違規違規使用檢舉信箱、專線電話、傳真電話使用檢舉獎勵或電腦網址，並指派專人受理。辦法第 6 條為加強農業用地違規使用之稽查，中央主農業發展條例管機關得訂定農業用地違規使用檢舉獎勵第 32 條辦法。. 檢舉人於農業用地違規使用稽查單位未發現前，檢舉農業用地違規使用事實，經直轄市、縣(市)主管機關查證屬實並經裁罰有案者，發給每案獎金新台幣三千元。但同一檢舉人於該直轄市或縣（市）內全年檢舉違規使用度之核發總額以新台幣三萬元為限。之獎勵直轄市、縣（市）主管機關應依上年度農業用地違規裁罰案件罰鍰金額百分之二十，編列年度預算，作為檢舉獎金及相關費用。前項經費如有不足，得由直轄市、縣（市）主管機關，依法設置之農業發展基金相關經費項下勻支，或申請中央主管機關酌予補助。. 立. 政治大. 農業用地違規使用檢舉獎勵辦法第 2 條、第5條. ‧. ‧ 國. 學. n. al. er. io. sit. y. Nat. 農業用地違規使用檢舉獎勵辦法第 11 條. Ch. engchi. i n U. v. 檢舉人檢舉農業用地違規使用，得以書農業用地違規面、口頭、電話、傳真、上網或任何方式，使用檢舉獎勵提供下列事項：辦法第 7 條一、檢舉人之姓名及聯絡方式。檢舉應附資料二、違規使用農業用地之座落鄉(鎮、市、區)名稱及地段、地號、住址或相關位置資料。三、農業用地違規使用情形及可供查證之相關資料。資料來源：柯俊宇，2005：45，本研究整理。. 2-15. DOI:10.6814/NCCU201900849.

(34) 第二章. 文獻回顧與理論基礎. 現行農地違規之管理制度雖已訂定相關獎勵及檢舉措施，遏阻違規形成，然而農地違規情形不減反增，依據內政部公布之 2017 年各直轄市、縣（市）政府查報之違反編定使用案件計 2,606 件. 2-4. （4,102 筆），罰鍰金. 額總計約 2 億 2,076 萬元。從蒐集的相關文獻中，大致歸納出下列幾項因素：一、農地管制多囿於經費、人力及權責問題，管理效果不彰。二、農地違規使用罰則過輕且裁量標準不一，需重新修正並建立裁罰標準。三、鄉 (鎮、市、區)公所僅有查報權，違規處置權仍屬直轄市、縣(市)政府，無法「及時遏阻」違規行為。四、農地違規使用檢舉獎勵不高，且舉證困難。五、地方首長的政治考量，使得耕地違規使用取締成效不彰。據此，現行農地違規取締及懲處之管理方式實有必要徹底檢討與改進，並在全國國土計畫法架構下，全面性之檢討與規劃，進一步建立合理、公平之管理機制。. 立. 参、未登記工廠處理方式. 政治大. ‧ 國. 學. 一、工廠管理輔導法之處理措施. 依照工廠管理輔導法第三條規定，合法工廠應有固定場所從事物品製. ‧. 造、加工，其廠房達一定面積，或其生產設備達一定電力容量、熱能者，並依法辦理工廠登記，又依同法第九條及第十條規定，設立工廠所使用之. Nat. sit. y. 土地，以利用都市計畫工業區、非都市土地編定為丁種建築用地、依法編. io. er. 定開發之工業區或其他依法令規定可供設廠之土地為限，並應於設廠完成後依法申請登記。本研究之對象─農地未登記工廠即為違反土地分區使用. n. al. Ch. i n U. v. 管制規定而無法取得工廠登記之違章工廠，依目前工廠管理輔導法之規定大致採取下列處理措施：. engchi. （一）依法取締查處未登記工廠如經人檢舉，依工廠管理輔導法第三十條規定將處以新台幣二萬元以上十萬元以下罰鍰，屆期仍不遵循者，得按次連續處行為人新台幣四萬元以上二十萬元以下罰鍰至停工為止。此外，如工廠屬違反土地使用規則而無法取得登記，另依都市計畫法、區域計畫法、建築法等處新台幣六萬元以上三十萬元以下罰鍰，並可連續處罰。倘經勒令停工拒不遵從或工廠經勒令歇業者，依第三十五條規定，主管機關於必要時得通知電業及自來水事業會同到場配合執行停止供電、供水。. 2-4. 參照 2018 年 4 月內政部地政司 2017 年業務年報資料。 2-16. DOI:10.6814/NCCU201900849.

(35) 農地未登記工廠清理策略之研究. （二）輔導合法登記為解決未登記工廠長久既存問題，行政院於 2010 年 6 月 2 日增訂工廠管理輔導法第三十三條及第三十四條規定，授權經濟部會同有關機關擬定相關輔導措施，放寬補辦工廠登記權宜條款，協助未登記工廠合法繼續經營，納入管理，促進資源合理有效利用。輔導期間自工廠輔導法修正施行之日起七年。於輔導期間屆滿前，經劃為特定地區內之未登記工廠，不適用同法第三十條第一款、區域計畫法第二十一條第一項、都市計畫法第七十九條有關違反土地或建築物之使用及建築法第八十六條第一款、第九十一條第一項第一款處罰之規定，且工廠用地將有機會申請變更為丁種建築用地，取得土地合法化。. 政治大. 另針對 2008 年 3 月 14 日前既有低汙染之未登記工廠，符合環境保護、消防、水利、水土保持等法律規定者，得於工廠管理輔導法修正施行後二. 立. 年內，向地方主管機關繳交登記回饋金，申請補辦臨時工廠登記。經補辦. ‧ 國. 學. 臨時登記之工廠，於臨時工廠登記失效前，亦不適用區域計畫法第二十一條第一項、都市計畫法第七十九條有關違反土地或建築物之使用及建築法第八十六條第一款、第九十一條第一項第一款處罰之規定，此措施希望透. ‧. 過輔導方式使未登記工廠儘速合法化。. Nat. sit. y. 洪柳益(2014：7-11)認為由於工廠輔導法係以輔導代替處罰方式，未. io. er. 登記工廠如能取得臨時工廠登記證，可增加取得與合法工廠公平競爭機會，有助於爭取大型廠商合作及行銷通路，增加企業利潤，且於輔導期準用一. n. al. Ch. i n U. v. 般登記工廠之規定，如與政府洽商相關輔導優惠措施與聘雇外勞等。然而，. engchi. 多數未登記工廠仍囿於營運資金短缺、進駐工業區成本較高及投機僥倖心態等相關因素而遲未取得合法工廠登記證。賴宗裕、陳立夫、詹士樑、徐國城則認為 (2014：4-60~4-61)這些未登記工廠除因違反土地使用分區管制之規定而無法完成工廠登記外，尚囿於申請為合法工廠流程繁複、違規使用取締不嚴、面積過小無法申請用地變更等因素，導致未接受輔導遷入合法工業區。故若僅採行輔導合法化方式處理，無法徹底清理未登記工廠之存在，農地資源遭受工廠廢汙水汙染情形亦無法改善，長期下來對農業發展及農業用地的保護影響甚鉅，無法真正落實農地農用政策，若為解決此問題，仍需從工業區及農地管理制度著手，擬定合適之清理計畫及配套措施，以達成清理未登記工廠之目標。. 2-17. DOI:10.6814/NCCU201900849.