第二章 文獻探討
第一節 參與式預算在國內外的發展
國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
第二章 文獻探討
本章文獻探討首先對參與式預算在國內的發展情形進行脈絡的分析，包含政 策的發展背景以及國內對該制度的相關研究彙整。接著在第二節提出行政官僚在 公民參與中的角色，以及基層官僚與公民參與在本質上的差異。第三節則整理政 策執行力模式，探討影響政策執行力的主要因素，尤其著重在執行者意向的相關 說明上；最終則將焦點置於執行的基層人員，回顧基層官僚的基本概念，以說明 本研究探討主要對象之特性，以及基層官僚在政策執行上的影響，並融合基層執 行官僚與參與式預算公民參與制度之概念。
第一節 參與式預算在國內外的發展
參與式預算由於已成為國內各地方政府熱衷的新興政策走向，是民主理論中 從審議式民主逐漸形成的新型態（Pateman, 2012）。因此在各地方政府都有其推 動，而學界對參與式預算制度在國內的適用以及發展也有很高的研究興趣，因此 也有許多相關的研究報告與評論。
一、 參與式預算在國際上的發展
參與式預算在國外許多城市的發展相當蓬勃，目前全球約有1500 個城 市實行，包含拉丁美洲、歐洲、非洲、亞洲等（林國明，2015）。參與式預 算的發展，源起於1989 年的巴西愉港（Porto Alegre），從社會底層的勞工 為了爭取生存權而發起的社會運動開始，加上當時的政治社會環境等因素 的結合，使工人黨得以逆轉執政，便促成了參與式預算得以成形並制度化 的關鍵（萬毓澤，2015）。
參與式預算並沒有一個公認的定義，但對於實行城市的認定，Sintomer
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
等人（2012）認為仍必須有一套最基本的要求，因此以五個基準來界定參 與式預算：（1）討論的是財務或預算的過程，參與的過程主要是基於有限 的預算要如何被運用的問題上；（2）必須涉及到城市的層次，或者有地方 選舉權力與資源的地區，僅有社區的層次是不夠的；（3）必須是多年不斷 循環的過程，如果只是單一次的參與過程，就不認為是參與式預算的例子；
（4）必須有某種形式的公眾審議被包含在特定的會議框架中；（5）對於執 行過程的結果必須要有一些課責。
參與式預算的發展在國際上的相關研究很多，有包含美國的芝加哥以 議員補助款形式推行的經驗（林國明，2015），而Lerner 與 Secondo（2012）
也從紐約市的經驗提出參與式預算制度設計的關鍵原則。Yves Sintomer 等 人（2008）也有關於將巴西經驗移轉到歐洲的高度分化過程的討論，也對 於在歐洲的參與式預算做法提出六種理想型。而對於亞洲國家，包含日、
韓、印度及中國大陸的做法，則也收錄在由Yves Sintomer 等人（鄭春榮譯，
2013）主編的《亞歐參與式預算：民主參與的核心挑戰》中。
二、 我國參與式預算的發展背景
隨著民主時代的發展，民眾主動監督政府作為的意願提升，且對於政 府施政與政策制定的關注程度相較於過去也大幅增加，同時也因為資通訊 科技的進步，民眾對於公共事務的接觸管道越來越多，參與方式也越來越 多元，因此對於政府的施政透明度要求提高，也期望對政策能有更多、更 直接的參與。代議士的制度設計雖是民主國家為民發聲的主要管道，然而 亦不可能做到盡善盡美，因此在各國為了平衡代議制度不足的情況下，而 發展出以直接民主、審議民主等方式，作為彌補代議制度缺失的方法。參 與式預算將公眾的意見納入民主治理的程序中還有達到效率、合法性與社
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
會正義三個價值的潛力（Fung, 2015）。近年來，臺灣各級政府也紛紛推行 參與式預算，期望透過討論與審議的方式，以增加民眾直接參與的管道，
並且培養民眾的公民精神。
（一） 臺灣參與式預算的審議精神
臺灣參與式預算的倡議，是建立在過去的審議式民主基礎上（陳 東升，2015）。回顧臺灣的民主化過程，從黨外運動到 1990 年各級 民意代表與首長民選，臺灣成為真正的民主國家，不過代議制度卻 仍受到財團或派系的把持，而產生許多負面結果，因此在2000 年開 始，有許多學術人士、公民團體與政府機構開始推動審議式民主（林 國明，2009），2002 年引進公民會議之後，便實驗性使用在全民健康 保險議題，以及代理孕母是否開放的議題，臺灣成為辦理審議式民 主活動的積極國家。
臺灣因為受到2002 年審議民主經驗的影響，參與式預算自然形 成本土化的脈絡。陳東升（2015）提到，從審議式民主到參與式預算 的推動過程是相當自然的，兩者強調的都是公民的直接參與，但前 者針對的主題是公共政策的爭議或決策方向，後者強調的是具體明 確的預算編列或分配，當資源的分布產生變化時便可以直接感受到 民眾對於政策的直接影響力。
參與式預算在許多國家推行已久，是代議民主的輔助工具之一，
加上臺灣過去因推動社區營造與審議民主而生根的公民參與意識，
公部門、學術界與民間社群便很快能接納其理念並開始試行（方凱 弘、陳揚中，2016）。臺北市也是首次辦理參與式預算，並且希望能 從公民精神的教育開始，做普遍的教育及推廣，其作法與一般常見
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
的以標案形式做參與提案不同，而是由整體公務機關發起並導引，
將參與式預算的精神與內涵讓民眾普遍知悉。民眾參與政策的制定，
其精神主軸在於公民的知情討論與參與審議，也因此在政策推廣的 初期必須先培養瞭解政策精神且具備公民審議精神的公務人員，進 而才能將這些公民參與種子影響擴及所有參與的民眾，以培養一個 具備公民精神的公民社會。
在代議制度的長遠發展下，其缺失也一一浮現，因此民主改革 的趨勢，多朝向更直接民主，且在決策過程中也擴大民眾意見的徵 詢。雖然該作法使參與程度提高，增加了民眾參與的廣度，卻也忽視 了深度，亦即缺乏知情的理性思考與正反方的辯論（黃東益，2008：
66）。臺北市的參與式預算透過各桌討論的方式，在提案構想提出的 住民大會以及提案可行性討論的提案工作坊中，皆安排了每桌約 8-10 人的討論，住民大會中將各桌討論意見匯集後向所有與會民眾說 明；提案工作坊則是透過提案人、民眾及各局處代表共同討論，針對 該提案在政策執行過程的可行性、困難度，以及民眾的需求做進一 步的討論與辯證，是針對提案深化的制度設計。
另一方面，過去的公民參與會透過公民會議的方式來納入民眾 意見，使民眾有一個討論及參與政策制訂的空間，然而在現行法令 中，公民會議的結論對於政府機關並沒有法定拘束力，因此公民會 議所提出的政策建議，對於政策的實質影響力相當薄弱（黃東益，
2008：62），因此民眾參與公共事務的意願與程度便會逐漸降低，對 於政府舉辦的相關活動信任感也會降低，覺得自身的政治效能感仍 然很低。臺北市的參與式預算在制度設計上即表明了會在提案通過
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
後實際編列預算，交由各權管機關來執行，目的即在提高公民參與 對政策執行的實際影響力，使民眾的參與不僅只是「會納入政策規 劃時之參考」。
（二） 我國地方政府的參與式預算
參與式預算在臺灣的推行屬於新興的公民參與模式，然而各地 方政府的執行並沒有一套共同的核心準則，反而各自參考國外不同 的模式進行篩選，因而形成百花齊放、爭奇鬥豔的景象，例如臺北市 是從行政體系改革的性質，而新北市、高雄市及臺中市採用標案的 形式，以及新北市新店區達觀里則是採用芝加哥模式，透過議員工 程建議款來執行參與式預算（萬毓澤，2016）。雖然各地方政府彼此 間亦會互相交流與參考，卻也是各自進行規劃與執行，參與式預算 制度的實施儼然在各地方政府間形成一股流行風潮，更甚至是政績 的展現，然而也因為這樣的流行風潮而不免令人產生參與式預算制 度在臺灣的實施是否只是曇花一現之疑慮。
由於各地方政府皆有自己的執行方式，在每個執行場域的做法 也不一樣，因此使得民眾對於參與式預算執行方法的認識仍顯得含 糊，僅知道「政府將一部分的預算交由民眾自行來決定」的字面上意 義，但對於實際該怎麼做決定則產生不同的認知，可能導致公民參 與的熱忱無法持續發酵，對政府的信任也將隨之消失。另一方面，也 因為參與式預算是各地方政府的政策風潮，因此其核心價值以及整 體制度的運作方針仍不明確，則缺乏制度機制的建構便難以穩固扎 根。公民文化的形塑是公民參與制度推行的終極目標，惟有在政府 機關、公民團體及民眾間形成公民文化，良性循環下才能使公民參
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
與的制度能長遠並深化發展。
在臺灣推動參與式預算的宣傳過程中，很強調「預算交由人民 審議決定」的觀點，像青平台基金會出版的參與式預算書籍，就以
「咱的預算咱來決定」作為書名；新北市身障就業促進方案的參與 式預算試辦計畫也以「錢怎麼花？你來決定！」作為網頁的入口動 畫。然而，預算的編列與運用在過去一直以來都是行政專業，由行政 機關依據政策與業務的需求做整體規劃，並透過專業進行預算的分 配與運用。參與式預算的實施，即是改變了政府預算制定的決策者，
「咱的預算咱來決定」作為書名；新北市身障就業促進方案的參與 式預算試辦計畫也以「錢怎麼花？你來決定！」作為網頁的入口動 畫。然而，預算的編列與運用在過去一直以來都是行政專業，由行政 機關依據政策與業務的需求做整體規劃，並透過專業進行預算的分 配與運用。參與式預算的實施，即是改變了政府預算制定的決策者，