從基層官僚的觀點探討參與式預算的政策執行—以臺北市區公所為例 - 政大學術集成

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(1)國立政治大學公共行政學(系)研究所碩士學位論文. 從基層官僚的觀點探討參與式預算的政策執行 —以臺北市區公所為例政治. 大. The Implementation of立 Participatory Budgeting from the Perspective. ‧ 國. 學. of Street-level Bureaucrats: The Case of District Office in Taipei. ‧. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. 指導教授：黃東益博士研究生：彭莞婷撰. 中華民國一○七年六月 DOI:10.6814/THE.NCCU.PA.007.2018.F09.

(2) The Implementation of Participatory Budgeting from the Perspective of Streetlevel Bureaucrats: The Case of District Office in Taipei. A Master Thesis Presented to Department of Public Administration,. 政治大. 立. ‧. ‧ 國. 學. National Chengchi University. n. er. io. sit. y. Nat. al. i n U. C. h e nFulfillment In Partial gchi. v. of the Requirements for the Degree of Master of Public Administration. by Wan-Ting, Peng June, 2018 Advisor: Tong-Yi, Huang, Ph. D.. DOI:10.6814/THE.NCCU.PA.007.2018.F09.

(3) 謝辭. 在論文完成的當下，沈澱思緒並回首當初回歸校園的決定，當年的時空與初衷歷歷在目，在準備提筆寫下這篇謝辭前，眼眶已泛紅，感動與感激之情溢於言表，在碩班生涯中的每一個決定、每一個相遇的人事物，我都深刻感動，並且相信著每一步的決定都是值得的、都是人生歷程中的重要養分。很慶幸當初選擇東益老師的研究室，即使聽聞會很辛苦，卻已有莫名的認同，覺得這就是我要去的地方。在東益老師門下，有無上的. 政治大並且有志宏學長、鐙文學長、政豪學長、忠安學長的帶領，讓我有堅強後援與仿效標竿，立. 榮耀感，無論在研究案、處事應對，或者論文上的指導，老師都給了我最大的成長學習，. ‧ 國. 學. 而「參與式預算大軍」的成軍，更是促使我論文成長的來源，大家每一次的人力支援與意見回饋，都給予我的論文實質建議，並且豐富了實戰經驗。而凱弘老師與凱若老師在. ‧. 論文的指導建議，給我更多精進的意見，更是成就論文的最後一哩路。. y. Nat. io. sit. 碩班生涯中最重要的莫過於並肩作戰與一同玩樂的夥伴們，從「我們這魯家」陪伴. n. al. er. 我最青澀的碩一新鮮人，第一次的橄欖球比賽以及烏來玩水、大安森林公園野餐、平溪. Ch. i n U. v. 放天燈，還有徹夜未歸的研究室寫報告，都讓我難忘。再到碩二的「一筒去郊遊」，宜. engchi. 蘭二日遊、拉拉山雨中露營、花蓮泛舟，還有福隆騎腳踏車班遊，都是一次次的美好回憶與扎實友情的基礎，一直到「一群淋雨就會壞去的人」更建立了最深厚的情誼。在品諭身上，我學到了對人細微處的關心與小心意，是會讓人充滿溫暖與希望的，許多的驚喜與感動都是出自於你的巧思與用心；在思涵身上我學到堅毅與專業的態度，對於有興趣的事情會勇敢去做，也因此成就了我碩班生涯的一次次經典回憶；靜茹的大氣精明卻蘊含著沈穩內斂，總是可以幫助事情巧妙順利，而且過程不失幽默；而明倫的單純與迷糊更是生活中的調劑與開心果；正源的孩子氣也總能把我逗樂，帶來許多的歡樂笑語，也在我數次面臨工作與課業雙重壓力下，及時伸出援手解救。瑜均、宏暐、哲丞、威志、. DOI:10.6814/THE.NCCU.PA.007.2018.F09.

(4) 婉晴、銘澤、家瑋、維茜、盈霖、冠翰、婷瑄、怡捷、妍甄、承彥，也都在每一個階段歷程中有不同的陪伴與記憶，我深刻感動與感謝。還有一直默默關心我的淑惠科長、淑萍、泰翰，以及建銘課長、婉玲、孟馠、世新的夥伴們，都是成就我碩班生活精彩與充實的必要條件。最後，我由衷感謝德懿無條件的支持與陪伴，以及德懿家人的關心。在我當全職學生的這段不短的日子裡，對於我的一切開支就像自己的一樣，不曾在意或計較過，更在我無數個幾近崩潰的日子裡，給予實質上的陪伴與精神上的支持，你樂觀正面的態度一次次化解我的焦躁不安，凡事正向思考的態度正是我在你身上學習到的善良與勇氣。而. 治政大促使我毫無畏懼地完成碩士學歷的最大推手，是全心全力支持我的父母，無論我做了什立. 麼決定，即使這決定讓我走的路多繞了一個大彎，而且對於未來更加充滿未知，你們也. ‧ 國. 學. 從來不懷疑、不施壓，反而用全心的愛來支持我，讓我無所畏懼、無後顧之憂的選擇自. ‧. 己的路，完成碩士學歷，我深刻且由衷地感謝爸媽所營造的家庭環境與教養方式，對於. n. al. y. er. io. sit. Nat. 今日的我，以及未來的我的一切成就，也將歸功於你們！. Ch. engchi. i n U. v. 2018 仲夏彭莞婷謹致. DOI:10.6814/THE.NCCU.PA.007.2018.F09.

(5) 摘要. 參與式預算的發展在全球許多大城市都是民主政治參與的策略之一，近年來在臺灣各地方政府間更是如火如荼地推動，其中臺北市政府的推動模式是以行政機關為推動主體，12 個區公所為主要執行單位。因此，各區公所的基層公務人員便成為政策運作的執行核心與溝通橋樑，對於政策執行力的成效也有相當程度的影響。本研究從執行人員的角度，針對執行力模式提供實務經驗的補充，給予更細緻化的探討，並且藉由執行人員. 政治大為了深度探究執行人員在政策過程中的影響情形，研究者以陪伴學校成員的身份實立. 意向與因應策略的探討，作為實務上補強政策規劃與設計，並提升政策執行力之參考。. ‧ 國. 學. 際參與參與式預算的執行，並且透過深度訪談以獲取基層執行人員在執行過程的意向、所遭遇的困境、問題發生的原因以及解決問題的因應策略，同時輔以參與觀察與次級資. ‧. 料分析法，建構出基層人員在參與式預算政策執行中所扮演的角色與互動情形，以及該. y. Nat. io. sit. 政策在 Edward III 政策執行力模式下的適用。. n. al. er. 研究發現，基層人員的執行意向並不會直接影響因應策略的選擇，反而受限於環境、. Ch. i n U. v. 資源等因素而無法充分發揮。執行意向也受到其他因素不同程度的影響，間接形成因應. engchi. 策略。而組織結構以及外在環境的公民素養、上級規劃者意向以及與各相關單位的溝通暢通度也是影響因應策略選擇的重要因素。在實務上的建議，未來執行重點應放在促進民眾主動參與的熱忱，手段上則應提升宣傳有效性，並且以公民教育為首要任務。為了提升執行績效，可透過參與式預算的手段來激勵基層人員的工作動機。長遠來看，則應訂定各區因地制宜的階段性目標，以逐步實現參與式預算的政策願景。. 【關鍵字】參與式預算、執行力模式、基層官僚、執行者意向. DOI:10.6814/THE.NCCU.PA.007.2018.F09.

(6) Abstract The development of participatory budgeting is one of the strategies for participatory democracy used in many major cities around the world. In recent years, it has been increasingly promoted among local governments in Taiwan. The promotion model of the Taipei City Government is based on 12 district offices. Thus, street-level bureaucrats have become central to the implementation and communication of policy operations. This study supplements the existing implementation model, through an in-depth discussion, from the perspectives of streetlevel bureaucrats, on disposition and response strategies, with an aim to reinforce the planning and design process of government policies.. 政治大. In order to identify the influence of the implementers on the policy process, the researcher. 立. participated in participatory budgeting as a member of the participatory implementation partner. ‧ 國. 學. university. The researcher also obtained the dispositions, dilemmas, cause of problem, and response strategies of street-level bureaucrats through in-depth interviews. Observation and secondary data analysis methods were also employed to reconstruct the role and interaction of. ‧. street-level bureaucrats within the process of participatory budgeting. Finally, the applicability. sit. y. Nat. of participatory budgeting in Edward III’s Public Policy Implementation Model is explored.. er. io. Results revealed that the implementation disposition of street-level bureaucrats does not directly affect the choice of response strategies. However, strategies are limited by factors such. n. al. i n U. v. as environment and resources. It is also affected by other factors to varying degrees, with these. Ch. engchi. indirectly forming the response strategy. The study also found that organizational structure, civic literacy, supervisor intentions, and inter-department communications are all important factors affecting the choice of response strategies. In practice, future participatory budgeting implementation efforts should focus on increasing the active involvement of the citizenry. Means of achieving higher involvement should be to effectively increase awareness on and increase civic education for participatory budgeting. To elevate execution efforts, street-level implementers can also be motivated through participatory budgeting methods. In the long run, a multi-phased goal, tailored to local conditions to gradually realize the policy vision of participatory budgeting, should be set. Key Words: Participatory Budgeting, The Model of Policy Implementation, Street-level Bureaucrats, Disposition. DOI:10.6814/THE.NCCU.PA.007.2018.F09.

(7) . 目次表次............................................................................................................................. III 圖次............................................................................................................................. IV 緒論................................................................................................................ 1. 第一章. 第一節. 研究背景.................................................................................................... 1. 第二節. 研究動機.................................................................................................... 3. 第三節. 研究目的與問題........................................................................................ 5 文獻探討........................................................................................................ 7. 第二章. 政治大行政官僚在公民參與中的角色定位...................................................... 15 立參與式預算在國內外的發展.................................................................... 7. 第一節第二節. 政策執行力模式的運用.......................................................................... 19 基層官僚與政策執行之關係.................................................................. 26. 第四節. 研究設計...................................................................................................... 35. 第三章. ‧. 個案選擇.................................................................................................. 35. 第二節. 研究架構.................................................................................................. 36. 第三節. 研究方法.................................................................................................. 37. io. sit. y. Nat. 第一節. n. al. er. 臺北市基層人員在參與式預算的執行歷程.............................................. 47. 第四章. i n U. v. 第一節. 臺北市參與式預算的執行模式.............................................................. 47. 第二節. 區公所基層人員在參與式預算的投入歷程.......................................... 56. 第三節. 基層執行人員執行意向的產生與轉變.................................................. 77. 第四節. 基層執行人員在執行困境中的因應策略.............................................. 85. Ch. engchi. 基層執行人員與政策執行力之關係.......................................................... 93. 第五章. 第一節. 執行人員因應策略對政策執行的影響.................................................. 93. 第二節. 參與式預算政策的規劃與執行落差.................................................... 102. 第三節. 基層人員對參與式預算政策推動之未來展望.................................... 107. 第四節. 小結........................................................................................................ 115 結論與建議................................................................................................ 119. 第六章. 學. ‧ 國. 第三節. 第一節. 研究發現................................................................................................ 119. 第二節. 研究發現與理論意涵............................................................................ 123. 第三節. 實務建議................................................................................................ 124 i. DOI:10.6814/THE.NCCU.PA.007.2018.F09.

(8) . 第四節. 研究限制與未來研究建議.................................................................... 127. 參考文獻.................................................................................................................... 129 附錄 1 訪談大綱....................................................................................................... 135. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. ii. DOI:10.6814/THE.NCCU.PA.007.2018.F09.

(9) . 表次表 1 臺北市各行政區統計指標比較 ........................................................................ 39 表 2 訪談對象清單 ................................................................................................... 41 表 3 參與觀察場次 ................................................................................................... 42 表 4 觀察紀錄要點 ................................................................................................... 44 表 5 臺北市 106 年各區陪伴學校一覽表 ................................................................ 49 表 6 107 年 I-VOTING 錄案數統計 ........................................................................... 98 表 7 提案審議工作坊第一階段成案評估表（格式節錄） .................................. 101. 政治大. 表 8 錄案提案之執行情形 ..................................................................................... 106. 立. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. iii. DOI:10.6814/THE.NCCU.PA.007.2018.F09.

(10) . 圖次圖 1 EDWARDS III 政策執行力模式 ........................................................................ 22 圖 2 研究設計架構 ................................................................................................... 36 圖 3 臺北市參與式預算流程 ................................................................................... 51 圖 4 培訓課程修正之規劃 ....................................................................................... 53 圖 5 公所人員執行參與式預算的角色 .................................................................... 60 圖 6 執行力模式運用在臺北市參與式預算政策 .................................................. 117. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. iv. DOI:10.6814/THE.NCCU.PA.007.2018.F09.

(11) . 第一章緒論在本章中首先會提出本研究的研究背景，包含參與式預算的簡介與在臺灣的發展背景，以及執行本研究的研究動機與目的，最終根據研究目的提出欲進行探討的幾個研究問題，以作為本研究的執行核心。. 第一節研究背景. 政治大. 在民主國家的發展中，代議政治是多數民主國家的主流作法，無論在政策制. 立. 定的專業或者政策執行的效率上，都是最符合繁忙且人口龐大的大都市，然而在. ‧ 國. 學. 代議制度的長遠發展下，也不免產生一些弊端，可能因為代表性或專業度的不足、. ‧. 私利的戕害，或者僅只是因為對於民眾真正的需求不瞭解的緣故，都可能因此造成民眾對於代議政治的不信任，而主張透過直接民主的方式來參與政策的制訂，. sit. y. Nat. io. er. 因此公民參與的各種做法便油然而生，試圖修正代議制度的不足。公民參與的方. al. 式在長遠的發展下產生許多不同的模式，以臺灣目前的公民參與機制發展來看，. n. v i n Ch 最為廣泛運用的模式主要有公民會議、願景工作坊、公民陪審團、學習圈，以及 engchi U. 開放空間等（林子倫，2008：7）。近年來，參與式預算的公民參與模式也逐漸被廣為應用。過去為了提供公民參與有更好的品質，有許多審議式民主的相關研究，以作為未來民主發展的續接方案，並且在實務界也有許多嘗試，透過理性、相互尊重的對話來提升公共利益，公民素養與能力也會在說理過程中展現，而理性與互惠更是審議式民主的主要原則（黃東益、施佳良、傅凱若，2007：77）。然而公民會議等審議民主也有其限制，像是過度強調共善取向與共識決策，可能導致弱勢. 1. DOI:10.6814/THE.NCCU.PA.007.2018.F09.

(12) . 者無法發聲，以及忽略所有的公共討論與決策都具有政治性的面向（陳東升，2006： 80），這些限制也都是促成公民參與制度的不斷推演與修正。「參與式預算」（Participatory Budgeting, PB）也是直接民主潮流下的產物，是輔助代議政治的方式之一，所重視的即是公民透過溝通協調的審議過程，對政府一部份的公共預算支出有機會參與並決定公共資源如何配置的權利（蘇彩足、孫煒、蔡馨芳，2015：7）。參與式預算在世界各地已有許多城市在執行，然而並沒有一套標準模式供依循，各地方的推行方式、目標，與執行宗旨皆有所不同，近年來更在臺灣各級政府中廣為推行。巴西愉港（Porto Alegre）是最早推行參與. 治政大式預算的城市，工人黨成功翻轉了資源長期挹注在社會中高階級的優先順序，使立. 經濟弱勢的族群能獲得更多的公共支出（Wampler, 2007）；紐約與芝加哥則是透. ‧ 國. 學. 過公民團體與市議員的推廣，從弱勢族群較多的選區開始，並且運用議員的部份. ‧. 自由使用款（discretionary fund）作為居民決定的額度（徐斯儉、吳建忠，2016）。. y. sit. Nat. 因為不同的文化歷史背景，也造就了不同的運作模式。. n. al. er. io. 建立在許多國際大城市的經驗上，臺北開始大規模的以整個公務行政體系模. i n U. v. 式來進行參與式預算的推廣，首先受到衝擊的層面就是整個公務體系的公務人員，. Ch. engchi. 除了多一項原本並不熟悉的業務外，還必須在新興業務與原有業務之間做調和，此外，更直接面對的衝擊，是過去預算的編列屬於機關內部的業務，而參與式預算則是將專業的預算編列權，交由民眾來決定。對於執行參與式預算的基層人員來說，除了擔任著與民眾溝通的第一線人員外，也必須帶領不熟悉公務體系運作的民眾認識與執行參與式預算，因此執行人員面臨著由上而下的政策執行過程與由下而上的預算決策過程，兩個不同方向的執行考驗。臺北市的參與式預算，第一年的做法是將政府現正推行中的政策交由民眾來提案，決定該怎麼做，目的之一也是要幫助行政機關在未來執行上能更為順暢，. 2. DOI:10.6814/THE.NCCU.PA.007.2018.F09.

(13) . 亦即若能在前階段先處理好分歧的意見，並由民眾提供想法與做法，則預期在政策執行上阻力會減少。討論的議題主要針對現正推行的政策，例如田園城市推廣計畫、鄰里公園社區改造，以及區民活動中心修繕計畫，交由民眾討論提供做法。然而在行政機關的角度來看，是否真的能讓未來推行阻力變小，則仍有待未來的長期觀察。另外由於臺北市參與式預算的推行是由民政局主辦，再交由各區公所經建課配合執行，才得以在臺北市的 12 個區同步進行，然而各個區公所主要還是以聽從上級機關的交辦來執行業務，因此無論在經費的運用、推廣課程的開設、住民. 治政大大會與提案小組的召開等各項執行內容，所有大方針都是由民政局所主導，雖然立. 在執行細節上各區公所可與配合的陪伴學校相互討論與調整，仍具有彈性空間，. ‧ 國. 學. 但執行人員的心態上仍可能會出現「聽命行事」的情形，而產生相應的對策。另. ‧. 一方面，也因為主要由民政局主辦，因此有一定的標準流程須依循，各區公所在. sit. y. Nat. 執行上即可能缺乏彈性，出現事事必須請示上級而無法因地制宜的情形（謝國清，. n. al. er. io. 2016：29），因此對於政策的執行成效是否有如預期則存有疑慮。. 第二節研究動機. Ch. engchi. i n U. v. 臺北市推動參與式預算，第一個接觸的即是執行的基層官僚（street-level bureaucrats），尤其是身處在第一線的區公所，更是整個政策運作的執行核心與溝通橋樑，公所人員必須接收上級的指揮命令，同時也需直接面對民眾，帶領民眾認識參與式預算政策，並且牽起民眾與龐大公務體系溝通的一條線，因此這些基層官僚在參與式預算政策的執行上扮演了相當重要的角色。而基層人員在接收到政策指令時，對於政策有不同的偏好與積極程度，因此在一定程度的執行裁量上，執行人員可能會反映出對政策執行的不同態度與行為策略，因此對於政策的執行. 3. DOI:10.6814/THE.NCCU.PA.007.2018.F09.

(14) . 過程都會有所影響。同時他們也是對政策問題有最深層感受的一群人，是最直接面對政策執行上遭遇的問題，且須及時解決問題的人，因此在執行過程中所遭遇的情境也會影響其對於政策執行的意向。區公所的基層執行人員是臺北市參與式預算推廣的主要執行者，該政策在臺北市的運作模式是由民政局制定政策，再交由各區公所執行的過程，重視標準作業程序（SOP）的訂定，也因此上級會較注重政策執行與標準程序的符合，對於基層執行人員的要求就會是辦理場次、參加人數、成案數量等類型的目標達成度，給予基層人員的彈性運用空間也相對較小，裁量自主性並不高，因此容易產生忽略基層執行人員觀點之問題。. 立. 政治大. 相較於第一代由上而下的政策執行模式強調的是指揮命令的忠實執行，在第. ‧ 國. 學. 二代由下而上的政策執行模式中即重視基層人員在政策過程中的角色，認為基層. ‧. 機關與執行人員應有充分自主空間以採取權宜措施（吳定，2012）。在 D. S. Van. sit. y. Nat. Meter & Carl E. Van Horn（1975：463）的「政策執行過程：一個概念性的架構」. n. al. er. io. 以及 George C. Edwards III（1980：148）的政策執行力模式，也都提出了「執行. i n U. v. 者意向」（disposition）是影響政策執行力的重要變數之一，可以從執行人員對於. Ch. engchi. 政策的認知情形、反應方向與強度觀察執行者的意向。另一方面，在臺北市參與式預算政策的推動執行過程是由整個官僚體系向民眾推展，然而參與式預算的政策目標卻是要達到預算編列的由下而上途徑，因此執行人員在執行上級一致的標準作業流程時，卻遇到民眾千變萬化的多元意見或者沒有意見，便僅能在行為策略上做因應，以盡可能符合政策要求與民眾需求。這兩者之間該如何調和，就可能產生執行上的衝突點，而執行人員的意向其實也就反映在其所為的因應策略上。基層執行人員對於政策執行問題有最直接的認識與感受，然而在諮詢政策建. 4. DOI:10.6814/THE.NCCU.PA.007.2018.F09.

(15) . 議時，通常都會尋求專家學者的協助，以提供專業的見解，反而基層人員的意見通常不容易被聽到，做法建議也不容易被採納。執行人員也可能因為覺得自己的意見不會被重視，或者認為不想多事，通常對於政策也會選擇默默執行，而不願意將問題提出來，可能反而錯失了找到執行問題與改善方法的機會。. 第三節研究目的與問題在參與式預算的執行過程中，區公所的基層執行人員對於政策執行雖然必須依循上級給的指令與標準作業流程，但仍有些許彈性調整的空間是交由公所人員. 治政大與陪伴學校針對執行細節進行討論，因此執行人員一方面須依循由上而下的標準立. 作業流程，又須符合由下而上的參與式預算決定過程，在面臨當中的衝突點時，. ‧ 國. 學. 執行人員能針對不同情境提出因應的選擇策略，而其在面對不同情境時產生的態. ‧. 度、行為意圖與因應對策，都可能對政策的執行產生影響。且對於臺北市來說，. sit. y. Nat. 參與式預算也是過去沒有嘗試過的政策，執行的基層人員都是第一次接觸，因此. n. al. er. io. 基層人員又該如何去因應新的理念，對於政策的執行力也必然有所影響。. i n U. v. 本研究期望藉由對參與式預算基層執行人員態度意向與因應策略之探究，歸. Ch. engchi. 納出臺北市參與式預算基層執行人員在執行過程的意向轉變歷程與影響因素，目的在於提出基層官僚在實際執行上的裁量範圍以及執行意向對政策執行力的影響情形，以針對執行力模式提供實務經驗上的補充，給予執行力模式更細緻化的探討。另一方面也由於基層官僚的裁量權在第二代政策執行中才有較深入的探討與重視，因此本研究期望以第二代政策執行模式作為立論根據，並且輔以整合第一代與第二代執行途徑的第三代執行，以使個案分析角度能更具周延。針對實務上的研究目的則期望藉由探討不同意向產生的因應策略，瞭解在臺北市實際推行參與式預算時，執行人員對於政策執行的看法，以及執行人員是如. 5. DOI:10.6814/THE.NCCU.PA.007.2018.F09.

(16) . 何對政策執行產生影響，藉由這樣的探討來作為改善並補強未來參與式預算政策的規劃與設計，以提升政策執行力，並且使執行方向更能朝向規劃之宗旨。為達成前述研究目的，本研究提出以下四個研究問題：一、在參與式預算政策不同階段的推動下，基層執行人員有什麼樣的投入歷程？二、在基層人員投入執行的過程中，是什麼因素影響其執行的態度與意向？三、基層執行人員不同的意向在參與式預算執行過程中，又會產生哪些因應策略？四、這些因應策略又是如何對參與式預算的政策執行產生影響？基層執行人員在認知到參與式預算政策時、接收到政策指令後、與上級長官. 治政大溝通、與民眾的交涉，以及辦理每一場活動，在每一個階段都有什麼樣的心路歷立程，或者有什麼意向轉變，這些行為意向的產生或轉變又是基於什麼因素而產生. ‧ 國. 學. 的？進而又會產生什麼因應的策略？本研究期望透過對基層執行人員在參與式. ‧. 預算政策執行過程中，面對不同情境所產生的行為意向歷程做描述與歸納，並且. sit. y. Nat. 分析探討其意向產生的原因，是什麼影響因素造成基層執行人員有態度與行為意. n. al. er. io. 向上的產生，而不同的態度意向又會促使基層執行人員產生什麼因應策略。. i n U. v. 在政策的執行過程中，每一個不同階段都有不同的階段目標，而基層執行人. Ch. engchi. 員由於有一定的裁量權，而且在執行過程中必須面對不同的突發狀況與問題，以及執行時程與目標的壓力，將可能產生不同的策略與做法，以達成上級所要求的各階段成果，因此所產生的各種不同策略皆可能對參與式預算的執行造成影響，因此透過對基層執行人員因應策略的探詢，以瞭解其對於參與式預算政策執行的走向與效果產生什麼樣的影響。. 6. DOI:10.6814/THE.NCCU.PA.007.2018.F09.

(17) . 第二章文獻探討本章文獻探討首先對參與式預算在國內的發展情形進行脈絡的分析，包含政策的發展背景以及國內對該制度的相關研究彙整。接著在第二節提出行政官僚在公民參與中的角色，以及基層官僚與公民參與在本質上的差異。第三節則整理政策執行力模式，探討影響政策執行力的主要因素，尤其著重在執行者意向的相關說明上；最終則將焦點置於執行的基層人員，回顧基層官僚的基本概念，以說明. 政治大行官僚與參與式預算公民參與制度之概念。立. 本研究探討主要對象之特性，以及基層官僚在政策執行上的影響，並融合基層執. ‧ 國. 學. 第一節參與式預算在國內外的發展. ‧. 參與式預算由於已成為國內各地方政府熱衷的新興政策走向，是民主理論中. y. Nat. io. sit. 從審議式民主逐漸形成的新型態（Pateman, 2012）。因此在各地方政府都有其推. n. al. er. 動，而學界對參與式預算制度在國內的適用以及發展也有很高的研究興趣，因此. Ch. 也有許多相關的研究報告與評論。. engchi. i n U. v. 一、參與式預算在國際上的發展. 參與式預算在國外許多城市的發展相當蓬勃，目前全球約有 1500 個城市實行，包含拉丁美洲、歐洲、非洲、亞洲等（林國明，2015）。參與式預算的發展，源起於 1989 年的巴西愉港（Porto Alegre），從社會底層的勞工為了爭取生存權而發起的社會運動開始，加上當時的政治社會環境等因素的結合，使工人黨得以逆轉執政，便促成了參與式預算得以成形並制度化的關鍵（萬毓澤，2015）。參與式預算並沒有一個公認的定義，但對於實行城市的認定，Sintomer. 7. DOI:10.6814/THE.NCCU.PA.007.2018.F09.

(18) . 等人（2012）認為仍必須有一套最基本的要求，因此以五個基準來界定參與式預算：（1）討論的是財務或預算的過程，參與的過程主要是基於有限的預算要如何被運用的問題上；（2）必須涉及到城市的層次，或者有地方選舉權力與資源的地區，僅有社區的層次是不夠的；（3）必須是多年不斷循環的過程，如果只是單一次的參與過程，就不認為是參與式預算的例子；（4）必須有某種形式的公眾審議被包含在特定的會議框架中；（5）對於執行過程的結果必須要有一些課責。參與式預算的發展在國際上的相關研究很多，有包含美國的芝加哥以. 治政大Lerner 與 Secondo（2012）議員補助款形式推行的經驗（林國明，2015），而立也從紐約市的經驗提出參與式預算制度設計的關鍵原則。Yves Sintomer 等. ‧ 國. 學. 人（2008）也有關於將巴西經驗移轉到歐洲的高度分化過程的討論，也對. ‧. 於在歐洲的參與式預算做法提出六種理想型。而對於亞洲國家，包含日、. sit. y. Nat. 韓、印度及中國大陸的做法，則也收錄在由 Yves Sintomer 等人（鄭春榮譯，. er. io. 2013）主編的《亞歐參與式預算：民主參與的核心挑戰》中。. n. al 二、我國參與式預算的發展背景 Ch. engchi. i n U. v. 隨著民主時代的發展，民眾主動監督政府作為的意願提升，且對於政府施政與政策制定的關注程度相較於過去也大幅增加，同時也因為資通訊科技的進步，民眾對於公共事務的接觸管道越來越多，參與方式也越來越多元，因此對於政府的施政透明度要求提高，也期望對政策能有更多、更直接的參與。代議士的制度設計雖是民主國家為民發聲的主要管道，然而亦不可能做到盡善盡美，因此在各國為了平衡代議制度不足的情況下，而發展出以直接民主、審議民主等方式，作為彌補代議制度缺失的方法。參與式預算將公眾的意見納入民主治理的程序中還有達到效率、合法性與社. 8. DOI:10.6814/THE.NCCU.PA.007.2018.F09.

(19) . 會正義三個價值的潛力（Fung, 2015）。近年來，臺灣各級政府也紛紛推行參與式預算，期望透過討論與審議的方式，以增加民眾直接參與的管道，並且培養民眾的公民精神。（一）臺灣參與式預算的審議精神臺灣參與式預算的倡議，是建立在過去的審議式民主基礎上（陳東升，2015）。回顧臺灣的民主化過程，從黨外運動到 1990 年各級民意代表與首長民選，臺灣成為真正的民主國家，不過代議制度卻仍受到財團或派系的把持，而產生許多負面結果，因此在 2000 年開. 治政大始，有許多學術人士、公民團體與政府機構開始推動審議式民主（林立國明，2009），2002 年引進公民會議之後，便實驗性使用在全民健康. ‧ 國. 學. 保險議題，以及代理孕母是否開放的議題，臺灣成為辦理審議式民. ‧. 主活動的積極國家。. sit. y. Nat. 臺灣因為受到 2002 年審議民主經驗的影響，參與式預算自然形. n. al. er. io. 成本土化的脈絡。陳東升（2015）提到，從審議式民主到參與式預算. i n U. v. 的推動過程是相當自然的，兩者強調的都是公民的直接參與，但前. Ch. engchi. 者針對的主題是公共政策的爭議或決策方向，後者強調的是具體明確的預算編列或分配，當資源的分布產生變化時便可以直接感受到民眾對於政策的直接影響力。參與式預算在許多國家推行已久，是代議民主的輔助工具之一，加上臺灣過去因推動社區營造與審議民主而生根的公民參與意識，公部門、學術界與民間社群便很快能接納其理念並開始試行（方凱弘、陳揚中，2016）。臺北市也是首次辦理參與式預算，並且希望能從公民精神的教育開始，做普遍的教育及推廣，其作法與一般常見. 9. DOI:10.6814/THE.NCCU.PA.007.2018.F09.

(20) . 的以標案形式做參與提案不同，而是由整體公務機關發起並導引，將參與式預算的精神與內涵讓民眾普遍知悉。民眾參與政策的制定，其精神主軸在於公民的知情討論與參與審議，也因此在政策推廣的初期必須先培養瞭解政策精神且具備公民審議精神的公務人員，進而才能將這些公民參與種子影響擴及所有參與的民眾，以培養一個具備公民精神的公民社會。在代議制度的長遠發展下，其缺失也一一浮現，因此民主改革的趨勢，多朝向更直接民主，且在決策過程中也擴大民眾意見的徵. 治政大詢。雖然該作法使參與程度提高，增加了民眾參與的廣度，卻也忽視立了深度，亦即缺乏知情的理性思考與正反方的辯論（黃東益，2008：. ‧ 國. 學. 66）。臺北市的參與式預算透過各桌討論的方式，在提案構想提出的. ‧. 住民大會以及提案可行性討論的提案工作坊中，皆安排了每桌約 8-. sit. y. Nat. 10 人的討論，住民大會中將各桌討論意見匯集後向所有與會民眾說. n. al. er. io. 明；提案工作坊則是透過提案人、民眾及各局處代表共同討論，針對. i n U. v. 該提案在政策執行過程的可行性、困難度，以及民眾的需求做進一. Ch. engchi. 步的討論與辯證，是針對提案深化的制度設計。另一方面，過去的公民參與會透過公民會議的方式來納入民眾意見，使民眾有一個討論及參與政策制訂的空間，然而在現行法令中，公民會議的結論對於政府機關並沒有法定拘束力，因此公民會議所提出的政策建議，對於政策的實質影響力相當薄弱（黃東益， 2008：62），因此民眾參與公共事務的意願與程度便會逐漸降低，對於政府舉辦的相關活動信任感也會降低，覺得自身的政治效能感仍然很低。臺北市的參與式預算在制度設計上即表明了會在提案通過. 10. DOI:10.6814/THE.NCCU.PA.007.2018.F09.

(21) . 後實際編列預算，交由各權管機關來執行，目的即在提高公民參與對政策執行的實際影響力，使民眾的參與不僅只是「會納入政策規劃時之參考」。（二）我國地方政府的參與式預算參與式預算在臺灣的推行屬於新興的公民參與模式，然而各地方政府的執行並沒有一套共同的核心準則，反而各自參考國外不同的模式進行篩選，因而形成百花齊放、爭奇鬥豔的景象，例如臺北市是從行政體系改革的性質，而新北市、高雄市及臺中市採用標案的. 治政大形式，以及新北市新店區達觀里則是採用芝加哥模式，透過議員工立. 程建議款來執行參與式預算（萬毓澤，2016）。雖然各地方政府彼此. ‧ 國. 學. 間亦會互相交流與參考，卻也是各自進行規劃與執行，參與式預算. ‧. 制度的實施儼然在各地方政府間形成一股流行風潮，更甚至是政績. n. al. er. io. 度在臺灣的實施是否只是曇花一現之疑慮。. sit. y. Nat. 的展現，然而也因為這樣的流行風潮而不免令人產生參與式預算制. i n U. v. 由於各地方政府皆有自己的執行方式，在每個執行場域的做法. Ch. engchi. 也不一樣，因此使得民眾對於參與式預算執行方法的認識仍顯得含糊，僅知道「政府將一部分的預算交由民眾自行來決定」的字面上意義，但對於實際該怎麼做決定則產生不同的認知，可能導致公民參與的熱忱無法持續發酵，對政府的信任也將隨之消失。另一方面，也因為參與式預算是各地方政府的政策風潮，因此其核心價值以及整體制度的運作方針仍不明確，則缺乏制度機制的建構便難以穩固扎根。公民文化的形塑是公民參與制度推行的終極目標，惟有在政府機關、公民團體及民眾間形成公民文化，良性循環下才能使公民參. 11. DOI:10.6814/THE.NCCU.PA.007.2018.F09.

(22) . 與的制度能長遠並深化發展。在臺灣推動參與式預算的宣傳過程中，很強調「預算交由人民審議決定」的觀點，像青平台基金會出版的參與式預算書籍，就以「咱的預算咱來決定」作為書名；新北市身障就業促進方案的參與式預算試辦計畫也以「錢怎麼花？你來決定！」作為網頁的入口動畫。然而，預算的編列與運用在過去一直以來都是行政專業，由行政機關依據政策與業務的需求做整體規劃，並透過專業進行預算的分配與運用。參與式預算的實施，即是改變了政府預算制定的決策者，. 治政大因此對於行政專業的信任與權責歸屬，以及原有預算制度的運作模立式形成威脅。. ‧ 國. 學. 在臺北市，參與式預算政策執行的初期階段，要求基層的公務. ‧. 機關與公務人員們作為政策推行的領頭羊，蘇彩足等人（2015：84）. sit. y. Nat. 也提到，專業幕僚單位的輔助角色是影響參與式預算施行成敗的重. n. al. er. io. 要因素之一。基層人員在該政策的執行過程中不應只是扮演專家的. i n U. v. 角色，更應該是與民眾共同學習，且提供協助發展的角色。臺北市在. Ch. engchi. 辦理參與式預算的執行過程中，即預期由公務人員引導民眾認識公民參與的內涵，以及進行相關的培力訓練、提供場域及資源來辦理每一場活動，因此基層官僚在參與式預算的政策過程中不僅要學習新事物，也增加了一定的行政業務負擔與資源的投入，對於原有業務與新增業務之間所遭遇到的衝突必然要有所權衡與調適，而對於參與式預算這樣一個新興的業務，執行的區公所也必須有一套組織與管理的方式以為因應，因此基層人員是政策得以順利運行的關鍵。. 12. DOI:10.6814/THE.NCCU.PA.007.2018.F09.

(23) . 三、我國參與式預算的相關研究國內目前對於參與式預算的研究方向，有對於整個參與式預算的發展做學理上的歸納與脈絡整理，以建立參與式預算的價值與類別；另一個主軸則是針對各地方政府已實施的參與式預算進行執行成效的評估，並且探討其執行成敗與問題。（一）參與式預算的發展脈絡整理參與式預算的探討觀點，主要從社會學角度探討「參與」，以及從財政學的角度探討「預算」。徐仁輝（2014）提出參與式預算制度. 治政大在國際上與臺灣發展的理論背景，並且分析該制度實施的先決條件立. 與可能的潛在問題，先決條件必須具備首長支持、公民社會的能力、. ‧ 國. 學. 立法部門的包容、財政資源的彈性、預算透明、傳播媒體功能，以及. ‧. 慎選實施範圍。若社會背景具備以上條件後則參與式預算的推行可. sit. y. Nat. 行性才會提高。然而仍須注意推行過程中被利益團體或團體動員等. n. al. er. io. 潛在問題的干擾，而導致結果違背制度設計的初衷。. i n U. v. 在發展自己的參與式預算制度與理念前，須先瞭解國際上成功. Ch. engchi. 執行城市的制度設計與成功要件，進而吸納並轉化為國內適用之制度。巴西愉港是參與式預算發展的起源地，因此對整個發展脈絡的分析與評論是研究之首（萬毓澤，2015），介紹在巴西的發展背景與執行理念，以作為政策學習之標竿。紐約以議員補助款作為參與式預算執行的經費來源亦是具有明顯特色之做法，徐斯儉與吳建忠（2016）觀察紐約市的參與式預算制度，發現在紐約市的制度發展過程中對於政策推行目的相當清晰明確，就是要做到「為窮人賦權」，也因此每一個過程的安排不會走偏。. 13. DOI:10.6814/THE.NCCU.PA.007.2018.F09.

(24) . 除了清楚介紹紐約市參與式預算的發展背景與推動過程外，文中也給臺灣參與式預算的推行提供建議，認為紐約有其特殊的社會背景與政治脈絡，並不見得能適用於臺灣的社會環境，然而制度推行有清楚的目的脈絡卻是值得臺灣的推動者深思的。而英國的參與式民主由於只有小額補助，缺乏穩固財務基礎，且參與率、參與者在政治上與程序上的權力，以及審議的品質都相當有限，難以激發公眾及政府高層的興趣，因而難以深遠發展（白舜羽譯，2017：145），則是國際上無法有效執行的反例，亦是值得我國. 治政大在推行參與式預算之參考借鏡，避免落入相同的困境中。立. 參與式預算的推行當政府目標是建立在「賦權的參與」時，則審. ‧ 國. 學. 議的範圍便取決於政府能釋出的權力有多少，而參與式預算的制度. ‧. 改革目的不僅是打開審議的自由空間，更重視審議與公共行動、公. sit. y. Nat. 共行動與日常生活急迫問題的扣合（李仰桓譯，2016：72）。因此對. n. al. er. io. 於參與式預算推行的願景與所重視的價值必須要有所認識，避免在. i n U. v. 過程中因不斷調整而偏離「賦權的參與」之原意。. Ch. engchi. （二）各地方政府執行成效評估. 除了對參與式預算制度的發展脈絡、價值與理念之探討外，國內亦有許多對各地方政府執行參與式預算成果的評估。透過政策評估的六個面向來分析政策執行成敗的因素。蘇彩足（2015）受國家發展委員會的委託進行參與式預算在臺灣實施的可行性評估，透過效率、效能、充分、公正、回應，及適當性等六個面向的分析，並邀集學術界及實務界的專家學者進行焦點座談與深度訪談，在政治、行政、法律、技術及時間可行性上提供分析建議，並且提供短中長期的. 14. DOI:10.6814/THE.NCCU.PA.007.2018.F09.

(25) . 建議，更提出政府機關及公務人員應採正面積極的態度推行參與式預算作為結論。另外，在高雄協助推行參與式預算的萬毓澤（2016）亦針對臺灣推動參與式預算進行反思及前瞻性的探討，文中亦提出國內不同模式的比較，進行優劣與適用性的分析，同時提出十點戰略性的思考，認為改革應為整體行政改革的一環、應通盤檢討與現有業務的結合，並且設立專責單位、行政部門的積極配合，以及培訓過程培養審議模式操作的熟悉等項，提供未來參與式預算在國內推行及永續發展的前瞻性思考。. 立. 政治大. 在我國對參與式預算的研究多屬於綜覽式的，對於國外作法的. ‧ 國. 學. 分析與對國內參與式預算制度模式的歸類分析，並且針對各種模式. ‧. 與運作從政策規劃與評估的面向做探討，從政策推行的執行過程角. sit. y. Nat. 度則相對缺乏，而對於臺北市參與式預算的探討，在臺北市政府舉. n. al. er. io. 辦的「105 年臺北市政府參與式預算圓桌論壇」1中邀請陪伴學校教. i n U. v. 授進行經驗分享與參與困境的討論，皆是從學理專業與陪伴學校親. Ch. engchi. 身參與的角色介入，卻鮮少看到實際執行的基層區公所人員對於執行的意見，因此本研究預期補足這一塊，以使參與式預算的研究角度更全面。. 第二節行政官僚在公民參與中的角色定位行政官僚與公民參與在決策本質上的角色可能並不相同，然而在參與式預算. 1. 臺北市政府民政局在第一年試辦後，於 105 年 9 月 10 日在信義區公所舉辦「105 年臺北市政府參與式預算圓桌論壇」，邀集陪伴學校教授進行執行經驗之交流與分享。. 15. DOI:10.6814/THE.NCCU.PA.007.2018.F09.

(26) . 的政策推動上，行政官僚卻必須同時扮演著引導民眾認識並接受公民參與的推手，在公民參與的課題上，行政官僚本身是公民學習者，也是引領公民學習的執行者，因此其角色顯得衝突卻又不可或缺。. 一、行政官僚的角色定位行政官僚的角色有不同的層次，包含在上位的高階管理者（ top management level）、居於中間的中階管理者（middle level），以及第一線執行的基層官僚（street level），在公民參與的政策推行上，不同的位置有其不同的定位，高階管理者作為政策規劃的制定者，在公民參與的推行上便可. 治政大能有較高的政治動機，中階管理者則是作為政策規劃與執行之間的轉換，立. 而基層人員則是以接收指令，執行作業細節為主。作為政策運作的第一線. ‧ 國. 學. 基層人員，其對於執行的態度與作為，對於政策的實際走向以及民眾接收. ‧. 政策的直接感受而言，都是關鍵角色。. sit. y. Nat. 黃東益等人（2006）認為，公共管理者應扮演「參與式的知識管理者」. n. al. er. io. 的角色，在整個政策過程中做好民意與公共政策之間的轉接器，除了具備. i n U. v. 規劃與執行的技能外，更應培養協調、衝突管理與溝通的知能，以縮減民. Ch. engchi. 意與公共政策間的落差。臺北市在公民參與的推廣上，基層官僚本身也是公民參與的學習者，同時也扮演著政策執行的角色，更是民眾與政府溝通的橋樑，因此其協調、衝突管理與溝通的能力在參與式預算的政策執行過程中亦是相當重要的能力。. 二、溝通理性與工具理性之衝突黃東益（2008）指出，傳統官僚體制重視的是以效率為目的之工具理性，然而審議式民主強調的是溝通理性，強調生活世界中的理性對話與共識（Habermas, 1984：1987；轉引自黃東益，2008：69）。審議民主追求的是. 16. DOI:10.6814/THE.NCCU.PA.007.2018.F09.

(27) . 程序民主與實質民主的兼顧（李仲斌、黃東益，2011），因此審議民主的公共諮詢模式與專業的官僚決策模式之間似乎存在著扞格。高階的政務官對於公民的「提案」能力存有懷疑，也認為應該透過專家在事後進行補充，以彌補公民在專業部分的不足。從事務官的觀點來看，是夾在人民偏好與長官政策偏好之間，當公民審議的結果與決策者政策方向不符時，則產生究竟應「回應」民眾，亦或是順從長官的「公務倫理」困境（黃東益，2008：72）。這樣的困境，則不脫專業與審議間的衝突。參與式預算之政策目的在於鼓勵民眾參與，然而對. 治政大於執行的基層人員來說，則仍必須在長官要求的執行模式與流程下，盡可立. 能「回應」民眾的需求，因此公務倫理的困境以及對公民提案能力的懷疑，. ‧ 國. 學. 在參與式預算的執行過程中都有發生的可能。. ‧. 基層官僚的角色不應只是單純的執行。文官的中立角色在過去被認為. sit. y. Nat. 是執行政策必要的基礎元素，然而卻也隨著民主的發展而逐漸有不同的見. n. al. er. io. 解，認為中立並非是唯一解，文官並非只是忠實的執行政策，在政策過程. i n U. v. 中反而應給予適度的參與角色，以使其專業能力也能發揮（Rourke, 1992）。. Ch. engchi. 而對於文官的專業訓練則不應只是培養其技能與效率，對於溝通與協商的能力也應視為基層公務人員的培力重點，尤其是在於重視溝通理性的公民參與業務上。審議民主的概念對於許多機關單位而言，仍是較為陌生的，對於審議民主之做法看起來是虛幻的，甚至可能產生誤解之情形（曾嘉怡、黃東益， 2009）。而這樣的誤解也可能導致公部門在執行參與式預算時很難到位。葉瑜娟（2016）提到，公務體系因受限於法規與組織結構因素，相對於私部門來說較為封閉僵化，在執行參與式預算時仍習慣以專業分工的方式來看待. 17. DOI:10.6814/THE.NCCU.PA.007.2018.F09.

(28) . 一件提案，將一件事情分成好幾個階段，並且分屬不同的權責單位與人員，機關間容易碰到互踢皮球或本位主義濃厚的情況。隨著時代演變，資訊科技的發展與公民意識的上升，民眾更勇於表達自己想法，且也會去對抗政府施政，因此公務人員在推動公共政策就不能僅就政府本身的角度來執行，而須從民眾的需求去設計，政府的思維與考量逐漸朝向公民社會，然而卻也發現公共行政人員的訓練與認知腳步無法跟上（陳金貴，2016）。許多公民參與機制的發展，都是提供政府與民眾對話的管道，而這樣的機制從傳統的公聽會、民意調查，再到近年常用的市. 治政大長信箱到參與式預算，就是一個公民社會與政府合作關係更趨緊密的發展，立對於行政部門來說也是一種行政革新，跳脫傳統官僚體制的思維與運作。. ‧ 國. 學. 三、公民參與的扎根. ‧. 參與式預算在全球 40 多個國家有超過 3 千項的經驗，其推行對於試圖. sit. y. Nat. 改善公眾與公民之間聯繫的「善治者」（good governance）而言有著強大的. n. al. er. io. 吸引力，但是在重啟民主深化上仍須重視審議的品質，並且將關注焦點放. i n U. v. 在公民教育上（Cabannes & Lipietz, 2018）。因此在擴大參與的同時仍須把. Ch. engchi. 政策執行重心放在向下扎根的實質深化。. 「公民能力」的不足，一直是過去質疑民主運作的主要論點之一，而民眾對於複雜的政策議題認知，從實務上來觀察確實有其不足之處，因此藉由教育來提升公民素養與能力是為其關鍵（黃東益、陳敦源、蕭乃沂， 2006）。臺北市參與式預算除了運用初階、進階及審議員課程的辦理來進行公民參與概念的推廣外，同時也透過公務人員的培力，從行政體系來主導參與式預算的進行，以作為公民參與領頭羊的角色。在各種公民參與制度的運作過程中，很重要的階段都是與民眾坐下來. 18. DOI:10.6814/THE.NCCU.PA.007.2018.F09.

(29) . 溝通交談，這樣的制度設計，除了讓民眾參與政策制定的過程，可使決策正當化外，且也可使民眾在互相協商的過程中找出可能的共識（黃東益等人，2006）。這樣的互相協商過程，就是公民素養與能力的訓練與養成，在彼此尊重與聆聽的過程中，不僅能表達自己的想法，也能尊重並聆聽不同意見的聲音，則公民的素養便能逐漸扎根。然而羅凱凌（2017:27）也提到，公民參與雖被認為具有民主深化的效果，在具體執行討論與協商的過程中卻也需要投注大量的成本，而且也並非所有的公民皆有能力與意願來參與，若參與者沒有興趣卻被強迫來參與. 治政大的話，則會議結果的有效性便產生疑問。立. 我國參與式預算所產生的民主參與教育意義，遠大於實質的預算資源. ‧ 國. 學. 分配功能。參與式預算是發揮輔助式的預算資源配置功能（蘇彩足，2017）。. ‧. 而制度的建立仍需仰賴整個行政體系的運作，行政機關是推廣公民參與政. sit. y. Nat. 策與建立公民文化的火車頭，因此機關內部的運作與公務人員的執行態度. n. al. er. io. 便是影響政策執行的首要之因，而執行人員對於政策運作的想法也將具有. i n U. v. 實務上改進的參考價值，能瞭解在執行上窒礙難行的困境。當行政組織的. Ch. engchi. 運作良好，且人員配置妥適，則公民參與制度建立後，便有逐漸深化與扎根公民文化的未來可能性。. 第三節政策執行力模式的運用執行力的強弱關係著政府能否有效兌現承諾，社會付出成本的高低以及民眾對政府的信任度（施能傑，1999：302-304），因此政策的執行階段即顯得重要，影響未來政策調整的方向，甚至是政策的去留。. 19. DOI:10.6814/THE.NCCU.PA.007.2018.F09.

(30) . 一、政策執行的三代執行研究途徑 Pressman & Wildavsky 認為，執行是目標設定後與為達成目標所採取行動之間的互動。黃朝盟等人（2018）彙整政策執行的特點，認為執行強調的是釐清執行分工、分配執行資源與配合適當管理以達到目標的一種「動態過程」，而政策執行也強調規劃與落實之間的「連結性」，因此政策執行是一種實務面的研究途徑。政策執行的理論研究，依照政策的推展方向與互動模式主要分為三種途徑，按照理論的時間序列來看，分別為：第一代「由上而下研究途徑」、第. 治政大。根據黃朝盟等人（2018）二代「由下而上研究途徑」，及第三代「整合途徑」立對執行研究途徑的整理，第一代「由上而下」執行途徑是屬於向前推進. ‧ 國. 學. （Forward Mapping）策略，強調政策制定者的優越地位與理性控制面。在官. ‧. 僚體系中下級有義務忠實執行上級所制訂的政策與規範，政治與行政是分離. sit. y. Nat. 的（L. Gulick & L. Urwick, 1937）。. n. al. er. io. 第二代執行「由下而上」模式則強調基層官僚與執行機關的自主裁量權. i n U. v. （黃朝盟等人，2018），政策制定者提供一個充分自主的空間，使基層官僚. Ch. engchi. 能夠視情況採取適當措施，以因應複雜的政策環境，是屬於一種由後推進（Backward Mapping）策略。而第三代「整合型」政策執行模式，則是結合上述兩種執行模式的優點，並改善其缺點。Elmore（1979）主張應整合「由上而下」與「由下而上」的途徑，才能促使分析政策執行時的周延性。三代政策執行研究途徑是將執行視為一個過程，然而政策執行的另一個面向也代表著政策過程的結果（Lane, 1995:97，轉引自陳敦源，2005:139），政策執行的研究會伴隨著政策產出評估的問題，也因此，若沒有客觀的政策評估標準，則很難去判斷政策的執行成敗，而這樣的成敗又是人為因素或環. 20. DOI:10.6814/THE.NCCU.PA.007.2018.F09.

(31) . 境因素造成的。. 二、政策執行力模式參與式預算制度雖是由民政局統籌，但在實際執行上則是交由各區公所負責，因此各區公所在接收到民政局的政策指令下達後，卻不盡然可以在每個執行場域均達到相同的成效。過去有許多關於政策執行力的研究即指出許多影響政策執行的要素。吳定（2012：243）歸納出有 Thomas B. Smith 在 1973 年發展出的政策執行過程模式，認為理想化的政策、標的團體、執行機關及環境因素是影響. 治政大、經濟、文化與社會因素；政策執行成敗的四大因素，其中環境因素包含政治立 Meter & Horn（1975）則認為有 6 個變數的互動會影響政策執行，包含標準. ‧ 國. 學. 與目標、資源、組織間的溝通與執行活動、執行機關特性、社會經濟與政治. ‧. 環境，以及執行者意向；而 Edwards III（1980）認為溝通、資源、執行者意. sit. y. Nat. 向及機關結構，該 4 項變數的互動會直接或間接影響政策的執行情形；至. n. al. er. io. 1990 年 Malcolm L. Goggin 等人則整理出政策執行的溝通模式，認為執行行. i n U. v. 為會因為政策、執行者、執行機關及環境特性的不同而有所差異。. Ch. engchi. （一） G. Edwards III 的政策執行力模式. 政策執行力的研究在過去已建立許多不同的理論模型，各個模型所著重的面向不同，其中特別提出 Edwards III 的政策執行力模式，以藉此瞭解在機關內部的運作過程中，影響參與式預算政策執行力的關鍵因素。吳定（2012）曾提出，Edwards III 歸納的政策執行力模式，包含四個要素：溝通、資源、執行者意向與機關結構（如圖 1），這四個要素是彼此互相影響，並皆可分別對政策執行產生影響。參與式預. 21. DOI:10.6814/THE.NCCU.PA.007.2018.F09.

(32) . 算在臺北市政府的執行過程中，若欲針對內部政策執行者來探詢其執行力情形，則亦將透過這四個構面進行分析。溝. 通資. 源執行. 執行者意向機關結構圖1. Edwards III 政策執行力模式. 資料來源：吳定《公共政策》. 政治大然而該模式未觸及標的人口及環境因素對政策執行的影響，是立. ‧ 國. 1.. 學. 為其限制。溝通（communication）. ‧. 有效溝通是執行內容與命令傳達的首要條件，而命令傳達錯. Nat. sit. y. 誤或溝通不良的主要原因為執行命令欠缺清晰性（clarity）與一致. n. al. er. io. 性（consistency）造成（吳定，2012）。當政策制定過於複雜、為. i n U. v. 避免激怒利害關係人而為模糊命令、相互競爭目標太多而不易達. Ch. engchi. 成共識、對新計畫瞭解不夠透測、執行人員為避免承擔責任而相互推諉，或執行者為嚴守法治界限而為含糊命令時，則容易產生溝通不良之問題。 2.. 資源（resources）充足的資源提供，是成功執行的必要條件之一，主要包含的資源有人員、資訊、設備、權威（吳定，2012）。人員是執行政策的主力，其管理技巧與行政技巧是面對複雜政策的必要要件；資訊是執行人員必須知悉政策內容為何及應如何執行，尤其是高度. 22. DOI:10.6814/THE.NCCU.PA.007.2018.F09.

(33) . 技術性或革新的政策，更應掌握充分的資訊；設備則指的是經費的充足與否，當經費充足則可購置必要的設備、物料、人員等，有助於提升執行品質；權威則是必須賦予執行者足夠的權威或權責，使執行者能發揮所長，並具備協調基礎與執行的責任心。 3.. 執行者意向（disposition）由於執行者通常都有相當的自由裁量權，因此其對政策的態度便會影響政策的執行成效，當執行人員對政策採取抗拒、陽奉陰違，或敷衍塞責的態度時，則會致使政策無法順利推行。因此. 治政大必須解決執行人員對政策執行的不良影響，例如透過獎懲或僱用立支持該政策的人員（吳定，2012）。. ‧ 國. 學. 4.. 機關結構（bureaucratic structure）. ‧. 執行機關在結構及運作上有兩項特徵，標準作業流程及執行. sit. y. Nat. 權責分散化，容易影響政策執行的成敗。標準作業流程雖可達到. n. al. er. io. 節省時間、公平，及建立遵循規則的優點，但卻也可能造成缺乏. i n U. v. 彈性、目標錯置或成為抵制變革的藉口等不利影響。而權責的分. Ch. engchi. 散化則會因為事權不專而產生政策協調困難、造成政策資源浪費等問題（吳定，2012）。（二）政策執行力的提升 Khan & Shahriar（2016：545）對於政策執行與執行績效的關聯建立了 5 個模型，其中官僚模型即是建基在由下而上的執行過程，將焦點放在第一線執行人員，認為第一線的執行人員對於政策的遵循有 4 種行為態度，包含自願遵守、無意違規、故意不遵守，以及非自願遵守。而提供第一線執行人員適當的裁量權、能力、行為控. 23. DOI:10.6814/THE.NCCU.PA.007.2018.F09.

(34) . 制，以及承諾，將有助於政策執行績效的提升。葉俊榮（2005）歸納影響政策執行力的因素，主要有五個面向，包括政策內容、執行組織、執行行為、政策工具及標的團體。而政策的規劃品質，對於政策執行的效能有很大的影響，尤其面對高度變動的社會本質，在規劃時即必須考量整理社會對於政策目標的接受程度。尤其在符合民主治理的觀點下，政策制定更必須納入多元的參與，以借重來自不同部門與不同層面的力量。在政策推動的過程中經常可見由中央規劃、地方執行的政策，因此規劃上尤其需考量. 治政大（葉俊榮，2005：9）區域的差異與特色，以提升執行的可行性。立. 政策執行時也應考量基層執行人員的重要性，而這也是由上而. ‧ 國. 學. 下執行途徑容易忽略的。葉俊榮（2005）也提到，執行人員對於政策. ‧. 的執行決心與認知，以及在該政策上被賦予的法律權威，都是影響. sit. y. Nat. 政策執行成效的要素，因此執行人員與規劃人員之間的便捷溝通管. n. al. er. io. 道便顯得重要。. i n U. v. 另外，由於資訊科技的進步與可近性，政府政策執行也經常利. Ch. engchi. 用資訊工具做為溝通管道，無論是對內的協調或對外的宣傳，資訊工具的運用都有助於提升溝通效率，並且縮短民眾與政府之間的資訊落差。資訊工具在政策執行過程的應用，提供了許多關鍵性功能，其中縮短民眾與政府間資訊的差距，更可培養民眾的公民意識（林水波，2003：11），民眾有更便捷、透明的管道參與公共事務，進而培養其公民參與的精神與提升政治效能感，有助於提升民眾在政策執行過程中的參與程度。. 24. DOI:10.6814/THE.NCCU.PA.007.2018.F09.

(35) . 三、參與式預算的政策推行方向（一）地方政府「由上而下」倡導參與式預算 Rudolf（鄭春榮譯，2013:2）認為，參與式預算在威權政體與民主政體中都可以看到，在許多代議制度為主的民主國家中，卻有許多的地方政府願意引入直接民主的參與式預算，「由上而下」的倡議參與式預算，其原因並不是示威遊行的民眾要求，而是因為執政者看到日漸疏遠的選民，於是期望藉由尋找新的溝通方式，以確保自己的政治前程。蘇彩足（2017）也提到，參與式預算無法脫離政治力. 治政大而存在，因此在設計規劃與實際推動時不得不接受「預算即政治」的立現實。. ‧ 國. 學. Rudolf 也提出另一種「由上而下」推行的意圖，也可能發生在. ‧. 公共財政下降的政府，但是在選舉將屆時，很難向選民提出縮減公. sit. y. Nat. 共預算的想法，他們傾向於承諾更多的公共支出，藉以贏得選舉，於. n. al. er. io. 是將預算要在哪邊刪減的決定權交由公民，一方面看似有誘因，另. i n U. v. 一方面也幫政府解決可能導致民眾抗議的困境。. Ch. engchi. （二）公民社會「由下而上」動員倡議參與式預算有些參與式預算，是來自「由下而上」的動員提倡，由公民社會中的社運團體或社區組織，扮演主動積極的角色，以捲動一般民眾的參與，結合社會進步的力量來推動培力參與和社會正義的目標（林國明，2015）。而世界銀行也是在全球推動參與式預算的重要推手，稱許參與式預算是地方治理與發展的最佳實踐（Stewart, et. al, 2014）。. 25. DOI:10.6814/THE.NCCU.PA.007.2018.F09.

(36) . 第四節基層官僚與政策執行之關係基層官僚在政策執行過程中扮演著不容忽視的角色，雖然在政策操作上是作為執行的角色功能，然而其裁量權卻可使基層的執行者具有決策的實質權力，進而對政策的執行過程甚至執行成效產生影響。. 一、基層官僚的特性基層官僚對政策執行產生影響，與其角色及業務特性有關。基層官僚對於其所執行的業務都有自由裁量的空間，即便是須依循上級所下達的指. 治政大令，也會因為實際業務執行上的需求，而賦予執行者的角色具備裁量權。立. （一）基層官僚角色的重要性. ‧ 國. 學. 在 Lipsky 對基層官僚的定義認為：「凡是在工作中必須與民眾. ‧. 直接互動，或是在執行公務方面具有實質裁量權的公職人員，都稱. sit. y. Nat. 為基層官僚」（蘇文賢、江吟梓譯，2010：3）。一般較受到關注的基. n. al. er. io. 層官僚多指向警察、消防人員、教師或社會工作者等類型之人員，而. i n U. v. 行政人員的部分則是第一線對於受理民眾辦理事項的服務人員，如. Ch. engchi. 戶政、地政之櫃檯等，都具有明確的實質裁量權，且必須與民眾直接互動。 Hummel 提出官僚思想的理論，其內在邏輯有「官僚想法傾向於技術，最終臣服於情境」之特性（史美強譯，1997：299）。基層官僚在實際行動時必須考量政治面等外在環境因素，以及其自身的心理層面要如何承受執行上的壓力，因此難以完全的理性思考，必須調整其思維，以因應實際執行所面臨的狀況。在臺北市參與式預算政策的推廣上，區公所的經建課承辦課長. 26. DOI:10.6814/THE.NCCU.PA.007.2018.F09.

(37) . 及課員即是執行的基層官僚，扮演著相當重要的角色，他們是政府與民眾溝通的橋樑，必須接收上級的指令要求，同時也擔負著業務執行的任務，並且也是引領民眾認識公民參與的主要管道。（二）基層官僚具有實質裁量權基層官僚的裁量權，是指行政官僚在權限範圍內具有作為或不作為的自由（Davis, 1969：4；轉引自曾冠球，2004：98）。在法律的規範下，基層的行政官僚有可以做裁量的餘地，可以決定在什麼樣的情境下，給予相對應的因應作為，其裁量作為的選擇也受到外在. 治政大環境與自身心理層面的影響而產生差異。立. 曾冠球（2004）也指出影響官僚行使裁量權的特性，主要有 4 種：. ‧ 國. 學. 第一、因工作情境複雜，故法律所賦予的彈性且適法的處理權限；第. ‧. 二、因無法鉅細靡遺的規範行使方式，而存在某些縫隙；第三、因面. sit. y. Nat. 臨資源不足、需求增加、目標多元且績效曖昧等因素的困擾；第四、. n. al. er. io. 為了因應工作上的挑戰而發展出的應付機制。. i n U. v. 郭昱瑩在「2017 參與式預算國際研討會：臺北市參與式預算的. Ch. engchi. 回顧與前瞻」現場的與談中提到，目前臺北市政府推動參與式預算的經驗，主要是由上而下的，由政府來帶動 12 區的執行。雖然較偏向由上而下的政策過程，基層官僚的自由裁量權相對較低，然而在規劃與執行間仍存在某些程度的落差。因參與式預算在臺北市的執行屬新興業務，各單位仍在不斷調適與修正中，因此雖然有訂定標準作業流程，但仍無法鉅細靡遺的規範，而有限的資源與多元的目標也是造成執行人員必須面臨更多工作挑戰的因素之一。（三）基層官僚也是政策的制訂者. 27. DOI:10.6814/THE.NCCU.PA.007.2018.F09.

(38) . 基層官僚並無法完全反映政策規劃時的目標，基層官僚與管理者之間產生目標分歧的原因也來自於其面對事情的角度不同。管理階層偏向結果導向，在意工作表現、達成工作表現所需付出的成本，以及處理過程中可能遭致批評檢驗的面向。而基層官僚注重的是確保完成工作的所有要求，他們必須在有限的資源下處理龐大的工作量，因此必須發展出捷徑及簡化的程序，以隨機應變方式來處理所肩負的責任與壓力（蘇文賢、江吟梓譯，2010：30-31）。基層執行人員必須面對大量的工作負荷，且在有限的時間與資. 治政大源下，必須完成上級交辦的任務目標，因此政策的運作往往會與理立想有所差距，而這樣的差距也就來自於基層執行人員的裁量範圍，. ‧ 國. 學. 當無法達成上級交辦的實質任務目標，則會在可運用範圍內提出因. ‧. 應的對策，在參與式預算的執行上也必然會出現簡化程序與發展捷. sit. y. Nat. 徑的做法，而這樣的因應模式無異於是一種對政策內容的制訂。. n. al. er. io. （四）基層執行人員的意向. i n U. v. 基層官僚的工作場域通常相當複雜，無法簡化成事先計畫好的. Ch. engchi. 一套固定做法，且在其工作環境中也使他們經常會需要針對情境的人性層面作出回應（蘇文賢、江吟梓譯，2010：26），因此基層人員在與各種利害關係人的應對策略上便需要有多種的配套措施。另一方面，管理者期望能夠達成與機關目標一致的結果，但基層官僚在意的卻是處理工作時所使用的方式，能與自己的偏好一致，以及與會得到高度讚許的機關政策一致（蘇文賢、江吟梓譯，2010：31），因此組織成員便會發展出與機關政策相左的處理機制，然而在機關的實際存續中這樣的處理機制又是不可或缺的。. 28. DOI:10.6814/THE.NCCU.PA.007.2018.F09.

(39) . 吳定（2012：249）指出，執行者意向係指執行人員對政策的認知、反應方向及反應強度。羅清俊（2015：176）亦歸納執行人員的意向與反映，包括執行人員是否瞭解政策意圖的認知，以及接受、中立或反對政策的反應，跟這些反應的強度。執行人員對於政策的執行意願，也牽動著執行的成效。從過去執行力模式的研究可看出，對於影響政府政策執行力的因素，已注意到執行人員的重要性， Edwards III 就提到溝通、資源、機關結構，與執行者意向，四大因素的互動會影響政策執行力。Meter & Horn 也認為在政策執行過程中. 治政大執行人員的意向，對政策本身的信服與認同程度會影響政策的執行，立而這些影響可從執行人員對政策的認知情形，以及對政策的反應方. ‧ 國. 學. 向與強度中觀察得知。. ‧. 過去研究中已關注到執行人員對於政策所持的態度差異可能會. sit. y. Nat. 對政策執行產生影響，因本身面臨的政策興趣及對政策指令做選擇. n. al. er. io. 性的解釋，會導致其對政策執行的遵從、抗拒、陽奉陰違，或者敷衍. i n U. v. 塞責等情況發生，使得政策推行產生阻力而無法順利達成原訂目標。. Ch. engchi. 而意向通常只有提到正向或負向，亦即對政策的支持與反對態度，以及該反對或支持的程度。然而當基層人員面對的是「由上而下」的政策執行時，在第一代政策執行模式中並未重視執行人員意向在政策執行過程中的影響情形。執行人員對於政策的「好惡方向」或「程度」，對影響政策執行與否的程度可能不會太高，並沒有辦法因為反對就不執行，基層人員即使對政策產生不滿，仍必須依照上級交辦的任務去執行。然而執行人員對於執行該項政策的「積極程度」卻可能影響接下來的執. 29. DOI:10.6814/THE.NCCU.PA.007.2018.F09.

(40) . 行過程，遏阻發生或任其發生之做法，可以對該政策冷處理，或者給予速成的因應方式，以完成上級要求的執行目標。. 二、不同政策執行途徑下的基層官僚基層官僚的重要性到第二代的政策執行研究才受到重視，將基層執行人員列為重點研究項目之一，針對執行人員的才能、動機、意向及人際關係，包含溝通方式等進行研究。然而即使是由上而下的政策執行模式，基層人員的重要性仍不容小覷。（一）由上而下的政策執行模式. 治政大第一代的政策執行模式是承襲傳統的科層體制，由上級制訂政立. 策與規範，下級單位負責忠誠執行。然而該種運作模式必須要上級. ‧ 國. 學. 與下級機關彼此都同意政策目標，且對於執行手段也都能同意，則. ‧. 執行成功的可能性才會提高，然而在政策執行過程所涉及的組織多. sit. y. Nat. 元，且要每一位執行者都忠誠的執行則顯得不切實際（羅清俊，2015：. n. al. er. io. 173-180）。. i n U. v. Nakamura & Smallwood（1980）認為，若部屬只是將上級所交代. Ch. engchi. 的命令忠實的負責執行，而缺乏獨立自主的裁量權時，則是屬於「由上而下的政策執行途徑」（top-down approach）。臺北市的參與式預算執行模式，由民政局負責統籌，再交由各區公所執行，雖然仍有給予一定的裁量權，交由各區公所與陪伴學校討論執行細節，保留一定的彈性與修正，然而在整體政策的制定與執行上可看出明確的界線，亦即民政局制定政策、設定目標，區公所執行政策、執行目標，且執行過程是在政策制定後的連續過程上（李允傑、丘昌泰，2003），因此在初期的政策執行上較接近由上而下的政策執行途徑。. 30. DOI:10.6814/THE.NCCU.PA.007.2018.F09.