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第一章 緒論
在本章中首先會提出本研究的研究背景，包含參與式預算的簡介與在臺灣的 發展背景，以及執行本研究的研究動機與目的，最終根據研究目的提出欲進行探 討的幾個研究問題，以作為本研究的執行核心。
第一節 研究背景
在民主國家的發展中，代議政治是多數民主國家的主流作法，無論在政策制 定的專業或者政策執行的效率上，都是最符合繁忙且人口龐大的大都市，然而在 代議制度的長遠發展下，也不免產生一些弊端，可能因為代表性或專業度的不足、
私利的戕害，或者僅只是因為對於民眾真正的需求不瞭解的緣故，都可能因此造 成民眾對於代議政治的不信任，而主張透過直接民主的方式來參與政策的制訂，
因此公民參與的各種做法便油然而生，試圖修正代議制度的不足。公民參與的方 式在長遠的發展下產生許多不同的模式，以臺灣目前的公民參與機制發展來看，
最為廣泛運用的模式主要有公民會議、願景工作坊、公民陪審團、學習圈，以及 開放空間等（林子倫，2008：7）。近年來，參與式預算的公民參與模式也逐漸被 廣為應用。
過去為了提供公民參與有更好的品質，有許多審議式民主的相關研究，以作 為未來民主發展的續接方案，並且在實務界也有許多嘗試，透過理性、相互尊重 的對話來提升公共利益，公民素養與能力也會在說理過程中展現，而理性與互惠 更是審議式民主的主要原則（黃東益、施佳良、傅凱若，2007：77）。然而公民 會議等審議民主也有其限制，像是過度強調共善取向與共識決策，可能導致弱勢
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者無法發聲，以及忽略所有的公共討論與決策都具有政治性的面向（陳東升，2006：
80），這些限制也都是促成公民參與制度的不斷推演與修正。
「參與式預算」（Participatory Budgeting, PB）也是直接民主潮流下的產物，
是輔助代議政治的方式之一，所重視的即是公民透過溝通協調的審議過程，對政 府一部份的公共預算支出有機會參與並決定公共資源如何配置的權利（蘇彩足、
孫煒、蔡馨芳，2015：7）。參與式預算在世界各地已有許多城市在執行，然而並 沒有一套標準模式供依循，各地方的推行方式、目標，與執行宗旨皆有所不同，
近年來更在臺灣各級政府中廣為推行。巴西愉港（Porto Alegre）是最早推行參與 式預算的城市，工人黨成功翻轉了資源長期挹注在社會中高階級的優先順序，使 經濟弱勢的族群能獲得更多的公共支出（Wampler, 2007）；紐約與芝加哥則是透 過公民團體與市議員的推廣，從弱勢族群較多的選區開始，並且運用議員的部份 自由使用款（discretionary fund）作為居民決定的額度（徐斯儉、吳建忠，2016）。 因為不同的文化歷史背景，也造就了不同的運作模式。
建立在許多國際大城市的經驗上，臺北開始大規模的以整個公務行政體系模 式來進行參與式預算的推廣，首先受到衝擊的層面就是整個公務體系的公務人員，
除了多一項原本並不熟悉的業務外，還必須在新興業務與原有業務之間做調和，
此外，更直接面對的衝擊，是過去預算的編列屬於機關內部的業務，而參與式預 算則是將專業的預算編列權，交由民眾來決定。對於執行參與式預算的基層人員 來說，除了擔任著與民眾溝通的第一線人員外，也必須帶領不熟悉公務體系運作 的民眾認識與執行參與式預算，因此執行人員面臨著由上而下的政策執行過程與 由下而上的預算決策過程，兩個不同方向的執行考驗。
臺北市的參與式預算，第一年的做法是將政府現正推行中的政策交由民眾來 提案，決定該怎麼做，目的之一也是要幫助行政機關在未來執行上能更為順暢，
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亦即若能在前階段先處理好分歧的意見，並由民眾提供想法與做法，則預期在政 策執行上阻力會減少。討論的議題主要針對現正推行的政策，例如田園城市推廣 計畫、鄰里公園社區改造，以及區民活動中心修繕計畫，交由民眾討論提供做法。
然而在行政機關的角度來看，是否真的能讓未來推行阻力變小，則仍有待未來的 長期觀察。
另外由於臺北市參與式預算的推行是由民政局主辦，再交由各區公所經建課 配合執行，才得以在臺北市的12 個區同步進行，然而各個區公所主要還是以聽 從上級機關的交辦來執行業務，因此無論在經費的運用、推廣課程的開設、住民 大會與提案小組的召開等各項執行內容，所有大方針都是由民政局所主導，雖然 在執行細節上各區公所可與配合的陪伴學校相互討論與調整，仍具有彈性空間，
但執行人員的心態上仍可能會出現「聽命行事」的情形，而產生相應的對策。另 一方面，也因為主要由民政局主辦，因此有一定的標準流程須依循，各區公所在 執行上即可能缺乏彈性，出現事事必須請示上級而無法因地制宜的情形（謝國清，
2016：29），因此對於政策的執行成效是否有如預期則存有疑慮。
第二節 研究動機
臺北市推動參與式預算，第一個接觸的即是執行的基層官僚（street-level bureaucrats），尤其是身處在第一線的區公所，更是整個政策運作的執行核心與溝 通橋樑，公所人員必須接收上級的指揮命令，同時也需直接面對民眾，帶領民眾 認識參與式預算政策，並且牽起民眾與龐大公務體系溝通的一條線，因此這些基 層官僚在參與式預算政策的執行上扮演了相當重要的角色。而基層人員在接收到 政策指令時，對於政策有不同的偏好與積極程度，因此在一定程度的執行裁量上，
執行人員可能會反映出對政策執行的不同態度與行為策略，因此對於政策的執行
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過程都會有所影響。同時他們也是對政策問題有最深層感受的一群人，是最直接 面對政策執行上遭遇的問題，且須及時解決問題的人，因此在執行過程中所遭遇 的情境也會影響其對於政策執行的意向。
區公所的基層執行人員是臺北市參與式預算推廣的主要執行者，該政策在臺 北市的運作模式是由民政局制定政策，再交由各區公所執行的過程，重視標準作 業程序（SOP）的訂定，也因此上級會較注重政策執行與標準程序的符合，對於 基層執行人員的要求就會是辦理場次、參加人數、成案數量等類型的目標達成度，
給予基層人員的彈性運用空間也相對較小，裁量自主性並不高，因此容易產生忽 略基層執行人員觀點之問題。
相較於第一代由上而下的政策執行模式強調的是指揮命令的忠實執行，在第 二代由下而上的政策執行模式中即重視基層人員在政策過程中的角色，認為基層 機關與執行人員應有充分自主空間以採取權宜措施（吳定，2012）。在 D. S. Van Meter & Carl E. Van Horn（1975：463）的「政策執行過程：一個概念性的架構」
以及George C. Edwards III（1980：148）的政策執行力模式，也都提出了「執行 者意向」（disposition）是影響政策執行力的重要變數之一，可以從執行人員對於 政策的認知情形、反應方向與強度觀察執行者的意向。
另一方面，在臺北市參與式預算政策的推動執行過程是由整個官僚體系向民 眾推展，然而參與式預算的政策目標卻是要達到預算編列的由下而上途徑，因此 執行人員在執行上級一致的標準作業流程時，卻遇到民眾千變萬化的多元意見或 者沒有意見，便僅能在行為策略上做因應，以盡可能符合政策要求與民眾需求。
這兩者之間該如何調和，就可能產生執行上的衝突點，而執行人員的意向其實也 就反映在其所為的因應策略上。
基層執行人員對於政策執行問題有最直接的認識與感受，然而在諮詢政策建
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議時，通常都會尋求專家學者的協助，以提供專業的見解，反而基層人員的意見 通常不容易被聽到，做法建議也不容易被採納。執行人員也可能因為覺得自己的 意見不會被重視，或者認為不想多事，通常對於政策也會選擇默默執行，而不願 意將問題提出來，可能反而錯失了找到執行問題與改善方法的機會。
第三節 研究目的與問題
在參與式預算的執行過程中，區公所的基層執行人員對於政策執行雖然必須 依循上級給的指令與標準作業流程，但仍有些許彈性調整的空間是交由公所人員 與陪伴學校針對執行細節進行討論，因此執行人員一方面須依循由上而下的標準 作業流程，又須符合由下而上的參與式預算決定過程，在面臨當中的衝突點時，
執行人員能針對不同情境提出因應的選擇策略，而其在面對不同情境時產生的態 度、行為意圖與因應對策，都可能對政策的執行產生影響。且對於臺北市來說，
參與式預算也是過去沒有嘗試過的政策，執行的基層人員都是第一次接觸，因此 基層人員又該如何去因應新的理念，對於政策的執行力也必然有所影響。
本研究期望藉由對參與式預算基層執行人員態度意向與因應策略之探究，歸 納出臺北市參與式預算基層執行人員在執行過程的意向轉變歷程與影響因素，目 的在於提出基層官僚在實際執行上的裁量範圍以及執行意向對政策執行力的影
本研究期望藉由對參與式預算基層執行人員態度意向與因應策略之探究，歸 納出臺北市參與式預算基層執行人員在執行過程的意向轉變歷程與影響因素，目 的在於提出基層官僚在實際執行上的裁量範圍以及執行意向對政策執行力的影