第五章 基層執行人員與政策執行力之關係
第一節 執行人員因應策略對政策執行的影響
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第五章 基層執行人員與政策執行力之關係
當基層人員在面對問題困境並發展出因應策略後，政策的執行也就此完成，
然而執行後的結果是否有達到政策設計的初衷，又或者對於政策成果產生了質變，
從執行人員的觀點來看，或許會與政策制定者有所差異。本章從執行人員的角度 來分析他們對於政策執行成效的看法，以及認為政策在規劃與執行間產生的落差，
最終並彙整基層執行人員對於參與式預算政策的未來展望。
第一節 執行人員因應策略對政策執行的影響
接觸參與式預算政策3 年下來，基層執行人員心中對政策的執行也有一些評 論，有人表示政策已逐漸步上軌道，認為雖仍有許多待改善之處，但仍樂觀且肯 定其走向與成果，然而從受訪者言談間更能感受到的是他們語帶可惜的表示政策 執行的走向，與當初所想的並不完全一樣，認為上位者在追求成效上有點操之過 急，感覺更像是以實際的提案執行來向民眾推廣與教育何謂參與式預算，因此可 以預見執行策略所帶來的影響。
就覺得已經有點像是我們「以執行來推廣」，不是推廣後再執 行。（A2:74）
一、 動員里鄰系統，導致參與者的偏誤
為因應參與民眾難尋，但又必須達到一定人數才能辦理住民大會的問 題，公所執行人員最有效的策略做法便是透過里長的協助，動員里民、鄰 長來參加，因此里長的提案便容易產生被動員者群體支持，甚至不同里之 間配票、互相換票支持的情況（觀察紀錄106-A01），導致單打獨鬥的民眾 提案容易在群體動員下被犧牲，當這位單打獨鬥的民眾是抱持著滿腔的熱
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血與期待來參加時，遇到這種情況很可能就失望離開，不會想再來參加了。
有些參加住民大會出席人數較少的團體，知道在這套遊戲規則下，再 好的提案都不見得會在溝通與說服的過程中勝出，因為當大多數人在踏進 會場前已經被決定好要投的案子時，則其他零星提案就只是來陪大家演一 場戲而已（觀察紀錄105-A03）。因此若想在住民大會中勝出，唯有集結到 一定數量的支持者，並且與現場其他團體打好關係，才有可能成案。
（民眾）他們也是想辦法去集結他們一起有這種理想的人，他 們開始也是慢慢集結，就是會朝向多一點人來參加，才有辦法 成案。（D1:23）
雖然這樣的競爭模式就是現實社會的縮影，當面對他人的計策，就必 須發展出與之抗衡的對策，然而這樣的競爭模式並不符合參與式預算推動 的初衷，參與者彼此之間應該要建立在理性互惠的溝通與聆聽下，去選擇 心目中最符合整體公共利益的提案。而住民大會在制度設計上本就應該朝 著達到這樣的目標，盡可能在流程上避免政治因素的角力，提供一個適合 聆聽與討論的舒適場域。
參與式預算執行至第三年，也讓地方上一些有心人士發現其衍伸出來 的特殊用途。有受訪者指出，參與式預算被里上一些有角逐里長選舉意圖 的人視為是一個發揚政績的管道（觀察紀錄106-A05），因為當提出的案子 在參與式預算的場域中通過並且錄案之後，市府就會去執行該提案，因此 他們會在里上宣傳自己打算或已經在住民大會提出了什麼對里上有利的案 子，而這樣的做法也因此受到現任里長的打壓，阻止他的提案被執行。
有一些想要參選里長的人是把參與式預算當成他一個可以露 面、當成政績的一個管道，那這類的人就會特別的積極。（D2:19）
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而另一個讓基層執行人員感到比例失衡的，就是整個行政資源的浪費。
由於多數人是沒有想法的，但為了達到提案數，所以會事先提供想法，或 者動員民眾湊桌之後硬生出來的提案，都不是民眾迫切的需求，也不是他 們真正有欠缺的，只是為了「幫」公所湊齊開住民大會的人數。然而這些中 規中矩的提案在沒有公共性、適法性，及預算可行性三大問題的情況下，
它就會通過審議工作坊，而i-voting 的最高投票數可以是該區的所有提案，
所以還是有很大機會通過，此時雖然執行後並不會造成什麼危害，但卻已 經耗費了大量的行政資源與公務人力，在處理一個非自願提案人且勉強生 出來的案子身上。
我有跟桌長紀錄講，說我們絕對不要勉強人家去提案，因為提 出來的案子到最後撤案，白忙一場，浪費行政資源。（E2:71）
真的也是耗費了很多公務人力，像經建課每次活動也是至少要 動員4、5 個人，然後每一場又要 10 個桌長、紀錄，就是服務 這些民眾。到了工作坊...變成只有提案人自己來，一桌裡頭 局處可能 7、8 個，然後只對一個人，那你看這樣耗費多少公 務人力？效益就只有服務到一個人的想法。（C1:42）
在民眾參與住民大會不踴躍的情形之下，住民大會的運作變成是在產 出提案，反而透過討論讓提案更優化的意義顯得薄弱。住民大會階段也會 讓討論民眾進行提案的投票篩選，然而在案件數有限的情況下要做篩選，
則成案數就不好看，而且篩選出來的案子實際能不能通過也要經過工作坊 的審議，因此住民大會階段的票選意義也被稀釋了。
除非大家都很有興趣，那案子會過多，可以開住民大會。可是 今天感覺是案子有限，然後我還要去刷案子，局處又不是很想 做，工作坊就變成沒有案子...到最後復活兩案去 i-voting...
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住民大會變成是真的沒有必要性。（C2:70）
二、 衝 i-voting 投票率，造成錄案結果的偏誤
在i-voting 的執行，為了讓提案數量衝過門檻，駐點人員對於投票選擇 的誘導，也扭曲了真實的結果，而為了能有效率累積投票人數，公所人員 選擇到大學校園設投票站，不僅學生集中，而且又能快速使用線上投票，
只要告訴學生掃描看板上的QR code，他們就可以自主完成投票，因此每一 個駐點人員花費在服務投票者的時間很短。相較於捷運站的投票點，進出 站的人顯得匆忙，不容易駐足，而鄰里宮廟設點，民眾不集中且需耗費較 多時間在協助他們投票，因此校園設點就是最有效率達到投票門檻的方法。
真的覺得這樣（在學校辦 i-voting）比較好，不然的話其實真 的在現場投票的一天不會超過...真的是一般民眾喔！不會超 過 30、40 個。因為就算我們在捷運站設點，可是捷運站就人 來人往，大家都是...你要嘛不是急著上班，要嘛就是急著辦 事情，不會有人特地駐足下來看你。（C2:60）
然而，校園設點的方式導致有大半票數集中在學生族群，而錄案門檻 是以 16 歲以上的在籍人口數與不在籍人口數的比例去計算9，大學生多屬 於不在籍人口。另一方面，這些學生族群其實並沒有參加住民大會，參加 住民大會討論提案的人以社區中老年族群為主，學生的選擇反而對提案成 敗是很大的影響因素，決定了長期居住在本地民眾的選擇結果，提案勝出 的結果可能有所偏誤。
不過，由於投票機制的修改，第三年在工作坊階段有「逕予執行」的設
9 第二年(105 年底)各行政區 i-voting 錄案得票數門檻計算方式為：16 歲以上在籍人口數 Í1.33Í1%；第三年(106 年底)採北投區在籍投票比例計算，得票數門檻下修為：16 歲以上在 籍人口數Í1.1Í1%。資料來源為臺北市政府 i-voting 網路投票平台：https://ivoting.taipei/。
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計，只要機關認為可以直接做的提案就直接錄案，不會進入i-voting 海選，
因此每一區最終參與i-voting 的總案件數都小於或等於可錄案上限，每個人 最多可投的票數就是總案件數，且錄案門檻下修，因此幾乎所有的提案都 會通過門檻（如表 6 所示），學生票導致偏誤的擔心在第三年的執行中應 不致於造成影響，但卻也導致另一個問題產生，各區的「實際錄案總數」會 是「逕予執行案件數」加上「i-voting 錄案數」，可能會大於各區的「可錄 案數上限」。
「可錄案上限」是以各區總人口數去計算，依此換算出各區分配到的 可執行案件數，以平衡各區行政資源的分配比例。然而「可錄案上限」卻只 規範到i-voting 的錄案，因此只要逕予執行的案子越多，則該區實際被執行 的提案就會超過原定的分配比例。以大安區為例，i-voting 實際錄案數是 8 案，但逕予執行也有8 案，因此總計執行案件為 16 案，超過該區分配的 8 案上限；而南港區沒有逕予執行案件，i-voting 實際錄案 3 案，剛好與分配 上限相同，兩相比較之下，顯然大安區實際分配到的行政資源比例就遠大 於南港區，在這樣的情況下，可錄案上限的設計初衷已不復見。
逕予執行的制度設計，再加上基層人員努力催票讓所有提案都通過門 檻，則基本上就是所有提案都錄案了，唯一的篩選機制就只有在工作坊階 段，只要工作坊評估可行，則幾乎就可以確定該提案已經成案，而i-voting 就只是做到讓表面上看起來有很多人參與，而且每一個提案都有數千人的 支持而已。
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資料來源：彙整自臺北市政府i-voting 網路投票平台https://ivoting.taipei/
三、 以餐盒做為出席誘因，模糊參與目的
在臺北市參與式預算進階課程教材（2016）中指出，世界咖啡館的操 作設計是要讓參與者在輕鬆且開放的氣氛下進行討論，試圖激發參與者的 創意與想像力。基於研究者實際參與所知，參與式預算推動初期的做法，
參考了世界咖啡館的審議精神，因此在住民大會中提供點心或餐盒的機制