第二章 文獻探討
第二節 行政官僚在公民參與中的角色定位
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建議，更提出政府機關及公務人員應採正面積極的態度推行參與式 預算作為結論。
另外，在高雄協助推行參與式預算的萬毓澤（2016）亦針對臺灣 推動參與式預算進行反思及前瞻性的探討，文中亦提出國內不同模 式的比較，進行優劣與適用性的分析，同時提出十點戰略性的思考，
認為改革應為整體行政改革的一環、應通盤檢討與現有業務的結合，
並且設立專責單位、行政部門的積極配合，以及培訓過程培養審議 模式操作的熟悉等項，提供未來參與式預算在國內推行及永續發展 的前瞻性思考。
在我國對參與式預算的研究多屬於綜覽式的，對於國外作法的 分析與對國內參與式預算制度模式的歸類分析，並且針對各種模式 與運作從政策規劃與評估的面向做探討，從政策推行的執行過程角 度則相對缺乏，而對於臺北市參與式預算的探討，在臺北市政府舉 辦的「105 年臺北市政府參與式預算圓桌論壇」1中邀請陪伴學校教 授進行經驗分享與參與困境的討論，皆是從學理專業與陪伴學校親 身參與的角色介入，卻鮮少看到實際執行的基層區公所人員對於執 行的意見，因此本研究預期補足這一塊，以使參與式預算的研究角 度更全面。
第二節 行政官僚在公民參與中的角色定位
行政官僚與公民參與在決策本質上的角色可能並不相同，然而在參與式預算
1 臺北市政府民政局在第一年試辦後，於 105 年 9 月 10 日在信義區公所舉辦「105 年臺北市政 府參與式預算圓桌論壇」，邀集陪伴學校教授進行執行經驗之交流與分享。
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的政策推動上，行政官僚卻必須同時扮演著引導民眾認識並接受公民參與的推手，
在公民參與的課題上，行政官僚本身是公民學習者，也是引領公民學習的執行者，
因此其角色顯得衝突卻又不可或缺。
一、 行政官僚的角色定位
行 政 官 僚 的 角 色 有 不 同 的 層 次 ， 包 含 在 上 位 的 高 階 管 理 者 （top management level）、居於中間的中階管理者（middle level），以及第一線執 行的基層官僚（street level），在公民參與的政策推行上，不同的位置有其不 同的定位，高階管理者作為政策規劃的制定者，在公民參與的推行上便可 能有較高的政治動機，中階管理者則是作為政策規劃與執行之間的轉換，
而基層人員則是以接收指令，執行作業細節為主。作為政策運作的第一線 基層人員，其對於執行的態度與作為，對於政策的實際走向以及民眾接收 政策的直接感受而言，都是關鍵角色。
黃東益等人（2006）認為，公共管理者應扮演「參與式的知識管理者」
的角色，在整個政策過程中做好民意與公共政策之間的轉接器，除了具備 規劃與執行的技能外，更應培養協調、衝突管理與溝通的知能，以縮減民 意與公共政策間的落差。臺北市在公民參與的推廣上，基層官僚本身也是 公民參與的學習者，同時也扮演著政策執行的角色，更是民眾與政府溝通 的橋樑，因此其協調、衝突管理與溝通的能力在參與式預算的政策執行過 程中亦是相當重要的能力。
二、 溝通理性與工具理性之衝突
黃東益（2008）指出，傳統官僚體制重視的是以效率為目的之工具理 性，然而審議式民主強調的是溝通理性，強調生活世界中的理性對話與共 識（Habermas, 1984：1987；轉引自黃東益，2008：69）。審議民主追求的是
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程序民主與實質民主的兼顧（李仲斌、黃東益，2011），因此審議民主的公 共諮詢模式與專業的官僚決策模式之間似乎存在著扞格。高階的政務官對 於公民的「提案」能力存有懷疑，也認為應該透過專家在事後進行補充，以 彌補公民在專業部分的不足。
從事務官的觀點來看，是夾在人民偏好與長官政策偏好之間，當公民 審議的結果與決策者政策方向不符時，則產生究竟應「回應」民眾，亦或是 順從長官的「公務倫理」困境（黃東益，2008：72）。這樣的困境，則不脫 專業與審議間的衝突。參與式預算之政策目的在於鼓勵民眾參與，然而對 於執行的基層人員來說，則仍必須在長官要求的執行模式與流程下，盡可 能「回應」民眾的需求，因此公務倫理的困境以及對公民提案能力的懷疑，
在參與式預算的執行過程中都有發生的可能。
基層官僚的角色不應只是單純的執行。文官的中立角色在過去被認為 是執行政策必要的基礎元素，然而卻也隨著民主的發展而逐漸有不同的見 解，認為中立並非是唯一解，文官並非只是忠實的執行政策，在政策過程 中反而應給予適度的參與角色，以使其專業能力也能發揮（Rourke, 1992）。 而對於文官的專業訓練則不應只是培養其技能與效率，對於溝通與協商的 能力也應視為基層公務人員的培力重點，尤其是在於重視溝通理性的公民 參與業務上。
審議民主的概念對於許多機關單位而言，仍是較為陌生的，對於審議 民主之做法看起來是虛幻的，甚至可能產生誤解之情形（曾嘉怡、黃東益，
2009）。而這樣的誤解也可能導致公部門在執行參與式預算時很難到位。葉 瑜娟（2016）提到，公務體系因受限於法規與組織結構因素，相對於私部門 來說較為封閉僵化，在執行參與式預算時仍習慣以專業分工的方式來看待
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一件提案，將一件事情分成好幾個階段，並且分屬不同的權責單位與人員，
機關間容易碰到互踢皮球或本位主義濃厚的情況。
隨著時代演變，資訊科技的發展與公民意識的上升，民眾更勇於表達 自己想法，且也會去對抗政府施政，因此公務人員在推動公共政策就不能 僅就政府本身的角度來執行，而須從民眾的需求去設計，政府的思維與考 量逐漸朝向公民社會，然而卻也發現公共行政人員的訓練與認知腳步無法 跟上（陳金貴，2016）。許多公民參與機制的發展，都是提供政府與民眾對 話的管道，而這樣的機制從傳統的公聽會、民意調查，再到近年常用的市 長信箱到參與式預算，就是一個公民社會與政府合作關係更趨緊密的發展，
對於行政部門來說也是一種行政革新，跳脫傳統官僚體制的思維與運作。
三、 公民參與的扎根
參與式預算在全球40 多個國家有超過 3 千項的經驗，其推行對於試圖 改善公眾與公民之間聯繫的「善治者」（good governance）而言有著強大的 吸引力，但是在重啟民主深化上仍須重視審議的品質，並且將關注焦點放 在公民教育上（Cabannes & Lipietz, 2018）。因此在擴大參與的同時仍須把 政策執行重心放在向下扎根的實質深化。
「公民能力」的不足，一直是過去質疑民主運作的主要論點之一，而 民眾對於複雜的政策議題認知，從實務上來觀察確實有其不足之處，因此 藉由教育來提升公民素養與能力是為其關鍵（黃東益、陳敦源、蕭乃沂，
2006）。臺北市參與式預算除了運用初階、進階及審議員課程的辦理來進行 公民參與概念的推廣外，同時也透過公務人員的培力，從行政體系來主導 參與式預算的進行，以作為公民參與領頭羊的角色。
在各種公民參與制度的運作過程中，很重要的階段都是與民眾坐下來
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溝通交談，這樣的制度設計，除了讓民眾參與政策制定的過程，可使決策 正當化外，且也可使民眾在互相協商的過程中找出可能的共識（黃東益等 人，2006）。這樣的互相協商過程，就是公民素養與能力的訓練與養成，在 彼此尊重與聆聽的過程中，不僅能表達自己的想法，也能尊重並聆聽不同 意見的聲音，則公民的素養便能逐漸扎根。
然而羅凱凌（2017:27）也提到，公民參與雖被認為具有民主深化的效 果，在具體執行討論與協商的過程中卻也需要投注大量的成本，而且也並 非所有的公民皆有能力與意願來參與，若參與者沒有興趣卻被強迫來參與 的話，則會議結果的有效性便產生疑問。
我國參與式預算所產生的民主參與教育意義，遠大於實質的預算資源 分配功能。參與式預算是發揮輔助式的預算資源配置功能（蘇彩足，2017）。 而制度的建立仍需仰賴整個行政體系的運作，行政機關是推廣公民參與政 策與建立公民文化的火車頭，因此機關內部的運作與公務人員的執行態度 便是影響政策執行的首要之因，而執行人員對於政策運作的想法也將具有 實務上改進的參考價值，能瞭解在執行上窒礙難行的困境。當行政組織的 運作良好，且人員配置妥適，則公民參與制度建立後，便有逐漸深化與扎 根公民文化的未來可能性。