第四章 臺北市基層人員在參與式預算的執行歷程
第三節 基層執行人員執行意向的產生與轉變
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修正會造成實際執行上的不安全感，然而在新興政策的上路階段確實很難 避免執行內容的不斷變動與調整，這也是執行人員可以理解與認同的，惟 若能加強上級在規劃變動之前充分與基層執行者溝通，執行人員可以更確 切且更完整的理解上級政策調整的方式及緣由，而上級也能充分吸收並考 量實際執行上的狀況與難處，則良好的互動模式對於執行成效是會有正向 幫助的。
第三節 基層執行人員執行意向的產生與轉變
從前一節中歸納出執行人員執行的實際歷程與遭遇困境，這些經驗對於執行 人員的心態與感受上也必然會產生一些影響。本節進一步整理影響基層執行人員 心態轉變的主要因素，以及探討其執行意向是如何轉變的。
一、 影響基層執行人員態度意向之因素
基層執行人員在執行過程中所遭遇的問題，以及問題被處理的方式，
都影響了執行人員的感受，進而表現在其執行態度與意向上。本研究利用 政策執行力模式的架構結合受訪者的回應，歸納出幾點參與式預算政策對 基層執行人員執行意向產生影響的因素。
（一）政策本身的因素
在執行參與式預算政策的過程中有很大一部分的重點項目是必 須到處找人來參加，包含住民大會找里長、找團體、向民眾發傳單，
以及i-voting 期間必須低聲下氣的到處拉票，拜託民眾投票，而這樣 的業務性質對於經考試錄取的公務人員來說，著實也是一種人力資源 的浪費，對於受過培訓的工程人才來說並沒有適才適所的發揮所長，
而對於該基層公務人員的感受來說，與其身份相對應的尊嚴感也在一
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次次的拜託與發傳單下逐漸喪失。
有點要放下自己的面子、地位，去拜託人家來幫忙討論一下，
幫忙提個案，老實說這個做久了感覺沒有什麼人格了。（C1:65）
跟一般外面在發傳單的一樣，就站在門口發，可是感覺上會跟 公務人員的角色好像差了很多，就是說為什麼我們需要站在這 邊發這個傳單。（C2:29）
由於參與式預算是新興政策，因此在這三年執行期間不斷的在做 滾動式修正，而這樣的滾動式修正不僅對執行者造成困擾，同時也令 執行者對政策本身不斷修正的不穩定性，會產生煩躁感，因此對於再 次修正自然就難以避免會產生排斥的心理感受。
（政策）有時候會有一些小小的改變，會跟之前會有一些不同，
我覺得這是...說困難也不是困難，就是會很煩雜，就是跟之 前怎麼又不一樣。（B2:30）
當然政策執行本身也有讓受訪者產生正面意向的理由，一位受訪 者認為，雖然在執行初期會覺得兵荒馬亂，壓力很大，但是也越來越 覺得政策的走向是趨於一致，認為該政策已經逐漸步上軌道，也知道 上級要求是什麼，所以對於達到要求就沒有太大的難度，反而在過程 中找到樂趣，也逐漸對參與式預算產生興趣。
做完的時候覺得這其實還蠻有意思的，剛開始接的時候有這麼 一個心路歷程，但是到後來其實慢慢就已經比較是標準化、一 致化的時候，這個曲線其實就相對跟標準值越來越接近。（B1:6）
（二）資源分配的因素
資源的充足是政策成功執行的必要因素之一。臺北市參與式預算
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的執行經費與人力資源，在基層執行人員的感受上是不足的，認為市 府在推廣該政策的誠意上並不足夠，因此執行成效受限也是無庸置疑 的。在有限的預算下，沒辦法做大規模的宣傳，只能靠各區以最低成 本的廣告單印製來做地毯式宣傳，而各區負責執行該項業務的人力配 置，也都只有一到兩個人，並不足以因應相當需要耗費人力的參與式 預算業務。
我覺得可能真的是經費的問題，不管什麼東西好像都是經費的 關係，都會有差，所以那個宣傳要人家來參加，我覺得都是有 一些困難度在。（C2:27）
就算他專門只做參與式預算，也只有一個人力。一個區只放一 個人力，然後要辦整個區的，你覺得負擔得了嗎？你如果去調 查參與式預算承辦人的調動程度，就會覺得很有意思。（E2:7）
（三）溝通暢通度的因素
有效溝通是命令傳達與政策執行的首要條件，基層人員執行參與 式預算主要有四個面向的溝通：上級的政策交辦、與陪伴學校的合作、
對民眾的政策宣導，以及與相關局處的提案轉介。溝通的暢通度也影 響了執行人員在過程中的感受與態度。在前一節中提到政策本身造成 的困難，主要成因就在於與上級的溝通不良所造成，執行人員感受到 執行命令欠缺清晰性與一致性，更經常感受到時程窘迫的壓力，久而 久之也造成了區公所不願意主動溝通的情形。
另一方面在與陪伴學校的溝通上幾乎是沒有困難的，公所與學校 的配合默契在一次次的嘗試與互動下，彼此能找到適合的合作模式，
因此各區都有自己的一套運作模式，與陪伴學校也都能合作愉快。
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跟陪伴學校老師那邊是溝通完全沒有阻礙啦！很暢通...我們 第一場都是互相 try，我提供一些經費，老師幫忙招募一些學 生...後來我覺得我們第一場運作下來蠻順暢。（C1:69）
而在與民眾的溝通上相對也是容易的，願意來參加的民眾對於公 所提出的配合要求多半都能接受，可能必須配合多次的會議出席、不 斷的確認簽名等；公所在當中的重要角色也包含作為提案人與相關局 處的溝通橋樑，雖然雙方的抱怨都不少，有時候涉入討論的單位也會 較為龐雜，但是在溝通未果的情況下仍可以將局處意見往上交給民政 局或監督局處的研考會。
跟民眾溝通方面我是覺得還好。除了找人來參加之外，這也沒 有說真的很困難，就只是會有一點煩惱。（A2:22）
（四）機關特性與氛圍
機關結構的特徵是標準作業流程及權責分散化，雖有建立規則的 優點，但也可能造成目標錯置或資源浪費等問題。民政局在對於各區 公所執行成效的考核評估指標，除了規定各區要辦理的住民大會及課 程場次、人數、提案的數量以外，還有i-voting 的投票率，然而這樣 的評斷標準卻也造成一些質疑。
最後居然以i-voting 的數量，就是投票數來評斷那個區做得好 不好。再來是投票率...比較大區的要動員比較多人，比較不 容易嘛！因為我們的能量都是一個人，所以名次前面的當然就 是小區啊。（E2:14）
然而區公所相當重視區政的考核，評估考核的指標非常多且細，
因此各區公所也不得不彼此競爭，尤其當區長特別重視該項業務時，
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則為了達到成果，也不得不在符合表面的規則之下，利用其他管道人 脈或策略，努力在人治與人情比例很重的工作環境下展露頭角，不要 讓自己的業務成為拖累區政考核成績罪的魁禍首。
你要怎麼樣沒有太偏離這個作業標準，或是說表面上看起來有 依著這些規則進行，我們後面還要去做一些額外的努力，就是 靠誰說話比較厲害來交出這個成果。（B2:17）
工作環境的氛圍對於執行人員的工作熱忱也有相當程度的影響。
區長的支持、課長帶領的工作氛圍，或者授權的權限範圍，都會影響 基層人員願意投入心力的程度。一位受訪者即表示他們課的氣氛經常 都很歡樂，也賦予承辦人較大的空間去發揮，而不拘泥在過去的慣例 與標準作業流程，這樣的氛圍也的確讓承辦人願意犧牲奉獻許多的時 間與精力，就在於達成自己的想法與上面交辦的任務。
他們就不會覺得是在執行我交給他們的工作，是在想說要怎麼 把事情給做好，好像自己是老闆的那種感覺...年輕人就是給 他一個空間去發揮一下，他們可以把它做得很好，他們很開心，
其實效果也都非常好。（B1:68）
（五）民眾特性之因素
臺北市12 個區同時都在做參與式預算，但是各區所面對的民眾 特性都不一樣。有受訪者認為，大部分民眾提案的內容公益性都很高，
提案內容多數也會考量到整個區級的概念，而其他參與的民眾在檢視 各式提案的過程，也會將較偏向私利的提案刷下來。在該區中的整體 公民素養較高，基層執行人員在處理提案的過程也會較順暢。
這個案子到底有沒有公益性，是很多人去檢視它的，我們這幾
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年這樣跑下來的結果，發覺其實我們都太過多慮...因為其實 那整個自制自律能力是很強的。（B1:48）
然而有些區卻不是這樣，可能民眾提出來的想法多是偏向私人利 益的，或者要求一些社會福利的提高，例如老年津貼、幼兒津貼等，
甚至也有政治意識形態的提案，例如要改臺語為國語、要改國號等類 型的案子。這些民眾的參與熱忱很高，每一次住民大會就來提，但是 卻不是參與式預算可以執行的，也不是基於公共事務的參與，當這樣 的案子越來越多的時候，無異也是在消耗執行人員的熱情。
住民大會提的案子90%都是私利，只是把他勸退而已啊！很多 都不可行，要不然就是直接要錢。（E2:8）
制度的設計基本上我覺得反而不是問題，反而是出現在民眾的 公民素質，還有專業程度。（C1:14）
二、 執行意向的轉變與維持
因為身處於執行者角色的因素，這些公所的基層人員必須面對的是上
因為身處於執行者角色的因素，這些公所的基層人員必須面對的是上