第二章 文獻探討
第三節 政策執行力模式的運用
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溝通交談，這樣的制度設計，除了讓民眾參與政策制定的過程，可使決策 正當化外，且也可使民眾在互相協商的過程中找出可能的共識（黃東益等 人，2006）。這樣的互相協商過程，就是公民素養與能力的訓練與養成，在 彼此尊重與聆聽的過程中，不僅能表達自己的想法，也能尊重並聆聽不同 意見的聲音，則公民的素養便能逐漸扎根。
然而羅凱凌（2017:27）也提到，公民參與雖被認為具有民主深化的效 果，在具體執行討論與協商的過程中卻也需要投注大量的成本，而且也並 非所有的公民皆有能力與意願來參與，若參與者沒有興趣卻被強迫來參與 的話，則會議結果的有效性便產生疑問。
我國參與式預算所產生的民主參與教育意義，遠大於實質的預算資源 分配功能。參與式預算是發揮輔助式的預算資源配置功能（蘇彩足，2017）。 而制度的建立仍需仰賴整個行政體系的運作，行政機關是推廣公民參與政 策與建立公民文化的火車頭，因此機關內部的運作與公務人員的執行態度 便是影響政策執行的首要之因，而執行人員對於政策運作的想法也將具有 實務上改進的參考價值，能瞭解在執行上窒礙難行的困境。當行政組織的 運作良好，且人員配置妥適，則公民參與制度建立後，便有逐漸深化與扎 根公民文化的未來可能性。
第三節 政策執行力模式的運用
執行力的強弱關係著政府能否有效兌現承諾，社會付出成本的高低以及民眾 對政府的信任度（施能傑，1999：302-304），因此政策的執行階段即顯得重要，
影響未來政策調整的方向，甚至是政策的去留。
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一、 政策執行的三代執行研究途徑
Pressman & Wildavsky 認為，執行是目標設定後與為達成目標所採取行 動之間的互動。黃朝盟等人（2018）彙整政策執行的特點，認為執行強調的 是釐清執行分工、分配執行資源與配合適當管理以達到目標的一種「動態過 程」，而政策執行也強調規劃與落實之間的「連結性」，因此政策執行是一種 實務面的研究途徑。
政策執行的理論研究，依照政策的推展方向與互動模式主要分為三種途 徑，按照理論的時間序列來看，分別為：第一代「由上而下研究途徑」、第 二代「由下而上研究途徑」，及第三代「整合途徑」。根據黃朝盟等人（2018）
對執行研究途徑的整理，第一代「由上而下」執行途徑是屬於向前推進
（Forward Mapping）策略，強調政策制定者的優越地位與理性控制面。在官 僚體系中下級有義務忠實執行上級所制訂的政策與規範，政治與行政是分離 的（L. Gulick & L. Urwick, 1937）。
第二代執行「由下而上」模式則強調基層官僚與執行機關的自主裁量權
（黃朝盟等人，2018），政策制定者提供一個充分自主的空間，使基層官僚 能夠視情況採取適當措施，以因應複雜的政策環境，是屬於一種由後推進
（Backward Mapping）策略。而第三代「整合型」政策執行模式，則是結合 上述兩種執行模式的優點，並改善其缺點。Elmore（1979）主張應整合「由 上而下」與「由下而上」的途徑，才能促使分析政策執行時的周延性。
三代政策執行研究途徑是將執行視為一個過程，然而政策執行的另一個 面向也代表著政策過程的結果（Lane, 1995:97，轉引自陳敦源，2005:139）， 政策執行的研究會伴隨著政策產出評估的問題，也因此，若沒有客觀的政策 評估標準，則很難去判斷政策的執行成敗，而這樣的成敗又是人為因素或環
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境因素造成的。
二、 政策執行力模式
參與式預算制度雖是由民政局統籌，但在實際執行上則是交由各區公所 負責，因此各區公所在接收到民政局的政策指令下達後，卻不盡然可以在每 個執行場域均達到相同的成效。過去有許多關於政策執行力的研究即指出許 多影響政策執行的要素。
吳定（2012：243）歸納出有 Thomas B. Smith 在 1973 年發展出的政策 執行過程模式，認為理想化的政策、標的團體、執行機關及環境因素是影響 政策執行成敗的四大因素，其中環境因素包含政治、經濟、文化與社會因素；
Meter & Horn（1975）則認為有 6 個變數的互動會影響政策執行，包含標準 與目標、資源、組織間的溝通與執行活動、執行機關特性、社會經濟與政治 環境，以及執行者意向；而Edwards III（1980）認為溝通、資源、執行者意 向及機關結構，該 4 項變數的互動會直接或間接影響政策的執行情形；至 1990 年 Malcolm L. Goggin 等人則整理出政策執行的溝通模式，認為執行行 為會因為政策、執行者、執行機關及環境特性的不同而有所差異。
（一） G. Edwards III 的政策執行力模式
政策執行力的研究在過去已建立許多不同的理論模型，各個模 型所著重的面向不同，其中特別提出Edwards III 的政策執行力模式，
以藉此瞭解在機關內部的運作過程中，影響參與式預算政策執行力 的關鍵因素。
吳定（2012）曾提出，Edwards III 歸納的政策執行力模式，包含 四個要素：溝通、資源、執行者意向與機關結構（如圖1），這四個 要素是彼此互相影響，並皆可分別對政策執行產生影響。參與式預
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算在臺北市政府的執行過程中，若欲針對內部政策執行者來探詢其 執行力情形，則亦將透過這四個構面進行分析。
圖1 Edwards III 政策執行力模式 資料來源：吳定《公共政策》
然而該模式未觸及標的人口及環境因素對政策執行的影響，是 為其限制。
1. 溝通（communication）
有效溝通是執行內容與命令傳達的首要條件，而命令傳達錯 誤或溝通不良的主要原因為執行命令欠缺清晰性（clarity）與一致 性（consistency）造成（吳定，2012）。當政策制定過於複雜、為 避免激怒利害關係人而為模糊命令、相互競爭目標太多而不易達 成共識、對新計畫瞭解不夠透測、執行人員為避免承擔責任而相 互推諉，或執行者為嚴守法治界限而為含糊命令時，則容易產生 溝通不良之問題。
2. 資源（resources）
充足的資源提供，是成功執行的必要條件之一，主要包含的 資源有人員、資訊、設備、權威（吳定，2012）。人員是執行政策 的主力，其管理技巧與行政技巧是面對複雜政策的必要要件；資 訊是執行人員必須知悉政策內容為何及應如何執行，尤其是高度
執行者意向 溝 通
資 源
機關結構
執行
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技術性或革新的政策，更應掌握充分的資訊；設備則指的是經費 的充足與否，當經費充足則可購置必要的設備、物料、人員等，
有助於提升執行品質；權威則是必須賦予執行者足夠的權威或權 責，使執行者能發揮所長，並具備協調基礎與執行的責任心。
3. 執行者意向（disposition）
由於執行者通常都有相當的自由裁量權，因此其對政策的態 度便會影響政策的執行成效，當執行人員對政策採取抗拒、陽奉 陰違，或敷衍塞責的態度時，則會致使政策無法順利推行。因此 必須解決執行人員對政策執行的不良影響，例如透過獎懲或僱用 支持該政策的人員（吳定，2012）。
4. 機關結構（bureaucratic structure）
執行機關在結構及運作上有兩項特徵，標準作業流程及執行 權責分散化，容易影響政策執行的成敗。標準作業流程雖可達到 節省時間、公平，及建立遵循規則的優點，但卻也可能造成缺乏 彈性、目標錯置或成為抵制變革的藉口等不利影響。而權責的分 散化則會因為事權不專而產生政策協調困難、造成政策資源浪費 等問題（吳定，2012）。
（二） 政策執行力的提升
Khan & Shahriar（2016：545）對於政策執行與執行績效的關聯 建立了 5 個模型，其中官僚模型即是建基在由下而上的執行過程，
將焦點放在第一線執行人員，認為第一線的執行人員對於政策的遵 循有 4 種行為態度，包含自願遵守、無意違規、故意不遵守，以及 非自願遵守。而提供第一線執行人員適當的裁量權、能力、行為控
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制，以及承諾，將有助於政策執行績效的提升。
葉俊榮（2005）歸納影響政策執行力的因素，主要有五個面向，
包括政策內容、執行組織、執行行為、政策工具及標的團體。而政策 的規劃品質，對於政策執行的效能有很大的影響，尤其面對高度變 動的社會本質，在規劃時即必須考量整理社會對於政策目標的接受 程度。尤其在符合民主治理的觀點下，政策制定更必須納入多元的 參與，以借重來自不同部門與不同層面的力量。在政策推動的過程 中經常可見由中央規劃、地方執行的政策，因此規劃上尤其需考量 區域的差異與特色，以提升執行的可行性。（葉俊榮，2005：9）
政策執行時也應考量基層執行人員的重要性，而這也是由上而 下執行途徑容易忽略的。葉俊榮（2005）也提到，執行人員對於政策 的執行決心與認知，以及在該政策上被賦予的法律權威，都是影響 政策執行成效的要素，因此執行人員與規劃人員之間的便捷溝通管 道便顯得重要。
另外，由於資訊科技的進步與可近性，政府政策執行也經常利 用資訊工具做為溝通管道，無論是對內的協調或對外的宣傳，資訊 工具的運用都有助於提升溝通效率，並且縮短民眾與政府之間的資 訊落差。資訊工具在政策執行過程的應用，提供了許多關鍵性功能，
其中縮短民眾與政府間資訊的差距，更可培養民眾的公民意識（林 水波，2003：11），民眾有更便捷、透明的管道參與公共事務，進而 培養其公民參與的精神與提升政治效能感，有助於提升民眾在政策 執行過程中的參與程度。