第二章 文獻探討
第四節 基層官僚與政策執行之關係
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第四節 基層官僚與政策執行之關係
基層官僚在政策執行過程中扮演著不容忽視的角色，雖然在政策操作上是作 為執行的角色功能，然而其裁量權卻可使基層的執行者具有決策的實質權力，進 而對政策的執行過程甚至執行成效產生影響。
一、 基層官僚的特性
基層官僚對政策執行產生影響，與其角色及業務特性有關。基層官僚 對於其所執行的業務都有自由裁量的空間，即便是須依循上級所下達的指 令，也會因為實際業務執行上的需求，而賦予執行者的角色具備裁量權。
（一） 基層官僚角色的重要性
在 Lipsky 對基層官僚的定義認為：「凡是在工作中必須與民眾 直接互動，或是在執行公務方面具有實質裁量權的公職人員，都稱 為基層官僚」（蘇文賢、江吟梓譯，2010：3）。一般較受到關注的基 層官僚多指向警察、消防人員、教師或社會工作者等類型之人員，而 行政人員的部分則是第一線對於受理民眾辦理事項的服務人員，如 戶政、地政之櫃檯等，都具有明確的實質裁量權，且必須與民眾直接 互動。
Hummel 提出官僚思想的理論，其內在邏輯有「官僚想法傾向於 技術，最終臣服於情境」之特性（史美強譯，1997：299）。基層官僚 在實際行動時必須考量政治面等外在環境因素，以及其自身的心理 層面要如何承受執行上的壓力，因此難以完全的理性思考，必須調 整其思維，以因應實際執行所面臨的狀況。
在臺北市參與式預算政策的推廣上，區公所的經建課承辦課長
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及課員即是執行的基層官僚，扮演著相當重要的角色，他們是政府 與民眾溝通的橋樑，必須接收上級的指令要求，同時也擔負著業務 執行的任務，並且也是引領民眾認識公民參與的主要管道。
（二） 基層官僚具有實質裁量權
基層官僚的裁量權，是指行政官僚在權限範圍內具有作為或不 作為的自由（Davis, 1969：4；轉引自曾冠球，2004：98）。在法律的 規範下，基層的行政官僚有可以做裁量的餘地，可以決定在什麼樣 的情境下，給予相對應的因應作為，其裁量作為的選擇也受到外在 環境與自身心理層面的影響而產生差異。
曾冠球（2004）也指出影響官僚行使裁量權的特性，主要有 4 種：
第一、因工作情境複雜，故法律所賦予的彈性且適法的處理權限；第 二、因無法鉅細靡遺的規範行使方式，而存在某些縫隙；第三、因面 臨資源不足、需求增加、目標多元且績效曖昧等因素的困擾；第四、
為了因應工作上的挑戰而發展出的應付機制。
郭昱瑩在「2017 參與式預算國際研討會：臺北市參與式預算的 回顧與前瞻」現場的與談中提到，目前臺北市政府推動參與式預算 的經驗，主要是由上而下的，由政府來帶動12 區的執行。雖然較偏 向由上而下的政策過程，基層官僚的自由裁量權相對較低，然而在 規劃與執行間仍存在某些程度的落差。因參與式預算在臺北市的執 行屬新興業務，各單位仍在不斷調適與修正中，因此雖然有訂定標 準作業流程，但仍無法鉅細靡遺的規範，而有限的資源與多元的目 標也是造成執行人員必須面臨更多工作挑戰的因素之一。
（三） 基層官僚也是政策的制訂者
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基層官僚並無法完全反映政策規劃時的目標，基層官僚與管理 者之間產生目標分歧的原因也來自於其面對事情的角度不同。管理 階層偏向結果導向，在意工作表現、達成工作表現所需付出的成本，
以及處理過程中可能遭致批評檢驗的面向。而基層官僚注重的是確 保完成工作的所有要求，他們必須在有限的資源下處理龐大的工作 量，因此必須發展出捷徑及簡化的程序，以隨機應變方式來處理所 肩負的責任與壓力（蘇文賢、江吟梓譯，2010：30-31）。
基層執行人員必須面對大量的工作負荷，且在有限的時間與資 源下，必須完成上級交辦的任務目標，因此政策的運作往往會與理 想有所差距，而這樣的差距也就來自於基層執行人員的裁量範圍，
當無法達成上級交辦的實質任務目標，則會在可運用範圍內提出因 應的對策，在參與式預算的執行上也必然會出現簡化程序與發展捷 徑的做法，而這樣的因應模式無異於是一種對政策內容的制訂。
（四） 基層執行人員的意向
基層官僚的工作場域通常相當複雜，無法簡化成事先計畫好的 一套固定做法，且在其工作環境中也使他們經常會需要針對情境的 人性層面作出回應（蘇文賢、江吟梓譯，2010：26），因此基層人員 在與各種利害關係人的應對策略上便需要有多種的配套措施。另一 方面，管理者期望能夠達成與機關目標一致的結果，但基層官僚在 意的卻是處理工作時所使用的方式，能與自己的偏好一致，以及與 會得到高度讚許的機關政策一致（蘇文賢、江吟梓譯，2010：31），
因此組織成員便會發展出與機關政策相左的處理機制，然而在機關 的實際存續中這樣的處理機制又是不可或缺的。
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吳定（2012：249）指出，執行者意向係指執行人員對政策的認 知、反應方向及反應強度。羅清俊（2015：176）亦歸納執行人員的 意向與反映，包括執行人員是否瞭解政策意圖的認知，以及接受、中 立或反對政策的反應，跟這些反應的強度。執行人員對於政策的執 行意願，也牽動著執行的成效。從過去執行力模式的研究可看出，對 於影響政府政策執行力的因素，已注意到執行人員的重要性，
Edwards III 就提到溝通、資源、機關結構，與執行者意向，四大因素 的互動會影響政策執行力。Meter & Horn 也認為在政策執行過程中 執行人員的意向，對政策本身的信服與認同程度會影響政策的執行，
而這些影響可從執行人員對政策的認知情形，以及對政策的反應方 向與強度中觀察得知。
過去研究中已關注到執行人員對於政策所持的態度差異可能會 對政策執行產生影響，因本身面臨的政策興趣及對政策指令做選擇 性的解釋，會導致其對政策執行的遵從、抗拒、陽奉陰違，或者敷衍 塞責等情況發生，使得政策推行產生阻力而無法順利達成原訂目標。
而意向通常只有提到正向或負向，亦即對政策的支持與反對態度，
以及該反對或支持的程度。
然而當基層人員面對的是「由上而下」的政策執行時，在第一代 政策執行模式中並未重視執行人員意向在政策執行過程中的影響情 形。執行人員對於政策的「好惡方向」或「程度」，對影響政策執行 與否的程度可能不會太高，並沒有辦法因為反對就不執行，基層人 員即使對政策產生不滿，仍必須依照上級交辦的任務去執行。然而 執行人員對於執行該項政策的「積極程度」卻可能影響接下來的執
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行過程，遏阻發生或任其發生之做法，可以對該政策冷處理，或者給 予速成的因應方式，以完成上級要求的執行目標。
二、 不同政策執行途徑下的基層官僚
基層官僚的重要性到第二代的政策執行研究才受到重視，將基層執行 人員列為重點研究項目之一，針對執行人員的才能、動機、意向及人際關 係，包含溝通方式等進行研究。然而即使是由上而下的政策執行模式，基 層人員的重要性仍不容小覷。
（一） 由上而下的政策執行模式
第一代的政策執行模式是承襲傳統的科層體制，由上級制訂政 策與規範，下級單位負責忠誠執行。然而該種運作模式必須要上級 與下級機關彼此都同意政策目標，且對於執行手段也都能同意，則 執行成功的可能性才會提高，然而在政策執行過程所涉及的組織多 元，且要每一位執行者都忠誠的執行則顯得不切實際（羅清俊，2015：
173-180）。
Nakamura & Smallwood（1980）認為，若部屬只是將上級所交代 的命令忠實的負責執行，而缺乏獨立自主的裁量權時，則是屬於「由 上而下的政策執行途徑」（top-down approach）。臺北市的參與式預算 執行模式，由民政局負責統籌，再交由各區公所執行，雖然仍有給予 一定的裁量權，交由各區公所與陪伴學校討論執行細節，保留一定 的彈性與修正，然而在整體政策的制定與執行上可看出明確的界線，
亦即民政局制定政策、設定目標，區公所執行政策、執行目標，且執 行過程是在政策制定後的連續過程上（李允傑、丘昌泰，2003），因 此在初期的政策執行上較接近由上而下的政策執行途徑。
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參與式預算的政策執行過程，是由民政局作為政策的主導者，
負責統籌規劃參與式預算的執行走向與標準作業流程，再交由各區 公所負責執行。然而在政策執行過程還必須面對各區的地方差異，
並且與陪伴學校、社會團體以及民眾的互動，所牽涉到的變數相當 多元，因此要基層執行人員能忠誠執行確實有其困難。
（二） 由下而上的預算決策過程
第二代政策執行理論強調的是由下而上的執行模式，認為有效 的政策執行取決於上下層級對政策執行的共識，且彼此關係是互惠 而非監督的，基層組織與執行人員也必須擁有足夠且適當的裁量權，
才能因時或因地制宜。第二代執行認為政策執行的關鍵核心是第一 線的基層執行人員，他們是政府與民眾間的介面，也是政策傳送的 主要塑造者，面對不同的情境會做出不同的決策（羅清俊，2015：
才能因時或因地制宜。第二代執行認為政策執行的關鍵核心是第一 線的基層執行人員，他們是政府與民眾間的介面，也是政策傳送的 主要塑造者，面對不同的情境會做出不同的決策（羅清俊，2015：