第五章 台灣未來博奕事業（Casino）之 BOT 與課稅
第一節 台灣 BOT 之法律制度
一、BOT 之由來及特許權之概念：
1970 年代，國際上爆發石油危機與債務危機，在受到舉債與 預算限制的雙重衝擊之下，土耳其總理 Turgut Özal 在 1984 年 首次提出 BOT（Build-Operate-Transfer）之名稱，邀請外國承 包商來參與該國之基礎建設與工業計畫167，此後全世界國家採取 BOT 模式推動公共建設者更是不勝枚舉。
復 BOT 係指將工程之興辦及營運視為一個整體之計劃，交由 民間投資者興建、經營，並依照民間訂投資者所成立之特許營運 公司與政府所達成之特許營運契約（興建營運合約)內容，於營運 一定期間後，最後將工程移轉於政府所有之一種模式。我國早期 之 BOT 工程，均以個案方式處理，例如台北市政府附近之凱悅大 飯店(現已改名為君悅大飯店)，於興建營運合約中規定，由政府 提供土地，且由民間機構投資興建、營運飯店，給予特許並准其 特許經營，至特許期間屆滿為止，再將建物全部交還給政府使用 管理168。據上所述，特許權對於未來觀光賭場附設於國際觀光度假 區內之重大工程之開發，有其重要性，並攸關上開開發案成功與 否，故於研究 BOT 模式開發之重大工程案，實有必要先瞭解特許 權之意義。
二、特許權之意義及法律性質169
首先要瞭解特許權意義前，須先認識「特許」，依據聯合國對 BOT 制度所稱之「特許」(Concession)，係指私部門基於提供服務 之目的，向公部門約定以一定之時間承租資產，並於該一定時間 內基於財務目的，為一定程序之投資，而於契約屆滿後，返還該 資產予政府之約定170。復日本學說，認在法律上，一定之企業屬於
167 Yu-lin Huang,“Project and policy analysis of build-operate-transfer
infrastructure development”, Berkeley, Calif.: Ph. D. dissertation, University of California at Berkeley, 1995, p.9-14.
168顧立雄、林發立，「BOT 興建營運合約之履約保證問題」，月旦法學雜誌，第 33 期，1998 年 2 月，
頁 47。
169陳旺好，我國特許合約 BOT 法律屬性與爭議處理制度之研究，國立海洋大學海洋法律研究所碩士 論文，指導教授：陳荔彤博士，2007 年 7 月，頁 8－15。
170 “An arrangement whereby a private party leases assets for service provision from a public authority for an extended period and responsibility for financing specified new fixed investments during the,period ; the assets revert to the public sector at expiration of the contactct.", See UN/EDO,BOTGuidelines, 1996,p. 289.
國家之事業，就其經營權保留與國家，亦即以國家擁有企業之獨 佔經營權為前提，就其經營權之全部或一部賦予私人之行，稱為 公企業之特許。例如電氣、瓦斯、地方鐵路、道路運輸、私立學 校等，經由政府之特許，國家賦予私人經營權，課予私人應為之 義務及對該事業為特別之監督統制171。
我國對於「特許」之概念，於學理上，係從行政處分之範圍 內討論。例如形成處分指行政處分之內容係設定、變更或撤銷（廢 止）法律關係而言，故給予特許、撤銷特許、對於公務員之任命 或免職、核准歸化、准許專利以及關於物的一般處分等，皆屬於 形成處分之性質172。亦即原國家獨佔經營事業，將其經營權特許授 予私人企業，使該企業享有法律上之特別利益。例如電信法第 14 絛第 4 項規定，由主管機關交通部核發執照，並稱第一類電信事 業所核發之執照為「特許執照」173。
承上所述，特許權之意義，係指政府與特許經營公司於特許 契約規定，由政府給予特許經營公司之特許權利。此特許權通常 包括 BOT 投資計劃、土地開發、工程之興建、營運、獨占等權利 及附屬於設施之開發經營權與其他優惠之獎勵措施。因此，以 BOT 模式開發重大公共建設案，係為減輕政府財政負擔，鼓勵民問投 資興建、營運公共建設，於特許期間屆滿後，移轉給政府，故特 許權授與之內容，事關民間投資者之意願即誘因，是以，特許權 對於 BOT 計劃成功與否，具有關鍵性之地位。另特許權之法律性 質，目前有兩種不同之見解，分述如下：
（一）資格說：
資格說認特許權授與，與公司法中主管機關對於公司申請 成立之許可之資格相同，惟該特許權之授與，民間機構取得該 公共建設之興建、營運之資格，而得就該公共建設之營運收入 償還貸款及獲取利益之公法上利益，然其所取得為公法上之資 格，不具有交易性、移轉性，顯與私法上財產權之性質174有所不 同175。
171陳清秀，「特許合約與公權力之行使」，月旦法學雜誌，第 34 期，1998 年 3 月，頁 53。
172吳 庚著，行政法之理論與實用，增訂十版，三民書局，2009 年 8 月，頁 352－353。
173電信法第 14 條第 4 項規定：依前項規定籌設完成者，應向交通部申請技術審驗，經審驗合格後，
發給第一類電信事業特許執照。
174民法上所稱之財產權，係指具有財產上之利益，授與法律上之保障，得具體實現其利益的法律實 力。鄭玉波著，民法總則，三民書局，1989 年 8 月，校訂 7 版，頁 46－49 ；施啟揚著，民法總 則，作者自版， 1987 年 4 月，校訂 4 版，頁 27－29；劉宗榮著，民法概要，三民書局，1989 年 8 月，頁 11－14。
175潘欣榮，「獎勵民間興辦公共設施法制之研究」，國立台灣大學法律研究所，碩士論文，王仁宏博
（二）財產權說：
財產權說認特許權之法律性質，與專利權或商標權一樣，
由行政機關所賦予民間機構，具有交易性質之財產權，其應受 到法律之保障，並得自由交易與移轉。
（三）小結：
承上所述，特許權之法律性質，非屬財產權，理由係因財 產權可以自由移轉且具有交易及移轉之性質，然而特許權，係 屬資格權，係由民間機構所取得之權利，為公法上之資格，且 不具有交易及移轉之性質，例如促進民間參與公共建設法第 51 條規定，民間機構依投資契約所取得之權利，除為第 52 條規定 之改善計畫或第 53 條規定之適當措施所需，且經主辦機關同意 者外，不得轉讓、出租、設定負擔或為民事執行之標的，更益 證特許權非屬財產權。
三、台灣 BOT 之法律制度
按促進民間參與公共建設法（以下簡稱促參法）第 8 條第 1 款之規定：「民間機構參與公共建設之方式如下：一、由民間機構 投資興建並為營運；營運期間屆滿後，移轉該建設之所有權與政 府」。是以，BOT 是一種民間參與公共建設之模式之一，且 BOT 是 政府部門設計誘因機制，引進民間部門資金及效率，進行公共建 設的一種模式，在此模式下，政府提供民間投資者特許權，使其 在特許期間內，負責融資、興建、營運，以營運期間之收入支應 興建及營運成本，最後期滿才將營運設施無償地移轉給政府。
承上所述，未來台灣博奕事業，依上開促參法之規定奉核定 後開發，則該法即為台灣 BOT 之法律制度之主要規範，而一般政 府採購之政府採購法有無其適用，依促參法第 48 條規定：依本法 核准民間機構興建、營運之公共建設，不適用政府採購法之規定，
此為原則，例外則是促參法第 47 條規定，參與公共建設之申請人 與主辦機關於申請及審核程序之爭議，其異議及申訴，準用政府 採購法處理招標、審標或決標爭議之規定。
第二節 觀光賭場以 BOT 模式開發 第一項 BOT 模式開發之緣由
（一）先瞭解賭場設置立法目的：
士，1997 年 7 月，頁 82。
設立賭場之法源，係來自離島建設條例第 10 條之 2 規定，
而該法立法理由即為設置賭場之理由如下176：
1.為推動離島觀光、繁榮離島經濟及增裕財源，當地縣（市）政 府欲開放當地設置觀光賭場，應依公民投票法辦理地方性公民 投票通過。惟考量離島地區人口外流嚴重，投票人數達縣（市）
投票權人總數二分之一以上之規定門檻過高，爰排除上開限制。
2.為吸引大型國際觀光度假區計畫來離島進行投資，爰於第一項 規定觀光賭場應附設於國際觀光度假區內，並例示國際觀光度 假區之設施應包括之服務設施。
3.第三項規定受理國際觀光度假區投資計畫核准之機關，明定為 中央觀光主管機關。其審核標準及程序，由中央觀光主管機關 訂定，報請行政院提案同意後公布。
4.為有效監督觀光賭場經營，確保各項博弈活動公平進行，防範 洗錢犯罪及負面的社會衝擊，並明確觀光賭場之申請程序、設 置標準、執照核發及特許費等事項，第四項明文應另依專法規 定。
5.另為阻卻刑法賭博罪之規定，於第五項特別明文，於依前項法 律所指定場所內經營博弈事業及從事博弈活動，不適用刑法賭 博罪章之規定。
承上所述，離島推行設立觀光賭場，係為推動離島觀光、
繁榮離島經濟及增進財源，為其主要目的，顯離島地區財源窘 困，須設立賭場增加財源收入。
（二）促進民間參與投資方式：
依促參法法第 8 條規定有下列方式177：
176法源法律網， http://db.lawbank.com.tw/FLAW/FLAWDOC01.asp?lsid=FL000763&lno=10-2，【造 訪日期 2010/6/13】。
177政府採購法第 8 條第 1 項：民間機構參與公共建設之方式如下：一、由民間機構投資興建並為營 運；營運期間屆滿後，移轉該建設之所有權予政府。二、由民間機構投資新建完成後，政府無償 取得所有權，並委託該民間機構營運；營運期間屆滿後，營運權歸還政府。三、由民間機構投資 新建完成後，政府一次或分期給付建設經費以取得所有權，並委託該民間機構營運；營運期間屆 滿後，營運權歸還政府。四、由政府委託民間機構，或由民間機構向政府租賃現有設施，予以擴 建、整建後並為營運；營運期間屆滿後，營運權歸還政府。五、由政府投資新建完成後，委託民 間機構營運；營運期間屆滿後，營運權歸還政府。六、為配合國家政策，由民間機構投資新建，
擁有所有權，並自為營運或委託第三人營運。七、其他經主管機關核定之方式。
1.由民間機構投資興建並為營運；營運期間屆滿後，移轉該建設
1.由民間機構投資興建並為營運；營運期間屆滿後，移轉該建設