第二項 觀光賭場設置管理條例草案之擬定
第四節 觀光賭場「光」與「影」－責任利益省思
一、博奕產業合法化之決擇－犧牲與容忍之妥協
任何國家發展博奕事業，向來就是在「犧牲」(sacrifice)與「容 忍(tolerance)的公共政策之間作重大的抉擇。以新加坡為例，新加坡 博奕公司於 1968 年成立，代表著新加坡承認彩券之博奕事業合法化，
然而，也是歷經幾個世紀的爭論，好不容易才行以妥協的結果，而本 國澎湖公投不也是相同嗎？惟澎湖未通過。其間之犧牲或容忍的理論 爭辯，即是最主要的原因，茲究上開理論分述如下：
（一）犧牲理論：
根 據 傳 統 的 倫 理 和 道 德 分 類 ， 犧 牲 理 論 (Doctrine of
Sacrifice)是目的論，係說服公眾為了增進社會實現一個崇高的 目標而放棄一些個人利益。反對彩票或其他形式國營博奕事業合 法化的人經常宣稱，彩民放棄購尋彩票的權利，是為了增進整個 社會的道德健康和穩定團結。所以，反對彩票合法化，完全是為 了整個社會的利益。而容忍理論(Doctrine of Tolerance)是認 為社會不能容忍個人任何權利的放棄，儘管這可能意味著社會必 須付出沉重的代價，才能把那個個人從對他大有害的活動中解救 出來。容忍理論也認為社會不得不容忍個人的這種很可能給社會 造成損害的行為，只要這種行為不為法律所禁止。從傳統道德觀 念上看，一個人所採用的達到目的的本身同等重要161。
（二）容忍理論：
是基於一個崇高的價值－不要把公眾作為達到目的之工 具。政府的存在是為了保護公眾的個人利益，而不是強迫個人為 了一個崇高目的而放棄個人權利162。所以，政府壓制公眾賭博的 權利，是該理論所不能接受的。既然人們一定會賭博，為何政府 不能使賭博合法化，並以之實現其他崇高之目的?本文以為，或 許 此 亦 是 世 界 各 國 准 許 博 奕 事 業 ， 卻 又 必 須 加 諸 許 多 規 制 (regulation)之最主要原因!
二、觀光賭場之「光」與「影」
（一）觀光賭場之「光」：
各國設置觀光賭場，無非振興經濟，增加國家之收入，以 澳門為例，澳門特區面積上約 28 平方公里，於 2007 年之人口 數約 58 萬人，勞動人口 31.75%，而博彩業於 2007 年第二季末 的有薪雇員共 45,033 人，較 2006 年同期增加了 50.1%，還有空 缺 5,112 人，若預測再加上 2007 年 8 月才開謹的威尼斯人大型 賭場(Venetian Casino)及其他賭場之空缺，更高達上萬。2008 年澳門比較去年的本地生產總值狂飆 27.3 % ，其國民所得(GDP) 高達 36,357 美元，已是超越日本，成為亞洲首富 15163。或許這 是賭場帶給澳門特區財富之來源，而台灣目前觀光賭場尚未設
161张渊，「新加坡彩票业政府规制的所史演进及启示」，公法研究第三辑，页 373，浙江大掌公法与 比较法研究所编，商务印书出版， 2005 年 10 月第 1 版。轉引自紀振清，「我國發行運動彩券之 法制上課題」，國立高雄大學法學論叢，第四期，2008 年 11 月，頁 191－192。
162Richard McGowan, State Lotteries and Legalized Gambling : Painless Revenue or Painful Mirage, p.47, Westport, Conn.: Praeraeger, 1994。轉引自紀振清，「我國發行運動彩券之 法制上課題」，國立高雄大學法學論叢，第四期，2008 年 11 月，頁 192。
163澳門日報，2008 年 4 月 8 日。轉引自紀振清，「我國發行運動彩券之法制上課題」，國立高雄大 學法學論叢，第四期，2008 年 11 月，頁 194。
立，亦是期待有如此亮麗經濟奇蹟發生在台灣，不失當初設置 賭場之目的，這就是觀光賭場之「光」。
（二）觀光賭場之「影」：
雖觀光賭場之「光」帶來財富，惟此光太強亦會導致整個 社會受傷，而成為「影」，以澳門為例，由於澳門的賭場人力需 求急遽攀高，於賭場擔任「荷官」(dealer，分牌員)成了熱門 的“基階高薪”職業，不需要高學歷即可在受訓及格後立擔 任，造成老師轉業、學生不上課、公務員紛紛出走，形成職業 大轉移現象。部分沉迷於賭場的病態賭徒對家庭、社會影響日 鉅。據有關數據顯示，2007 年澳門上半年整體犯罪活動共 6,200 餘件，同期比上升 16.5%。其中幅較為明顯是盜用電單車、扒竊、
行騙、吸毒和青少年犯罪，其中及青少年犯罪的案件共 98 件，
同期比上升 30%，未成年人共 200 人。另製造業受到大量人力轉 向賭場就業，嚴重地空 6,000 餘職缺，但其資仍比「荷官」少 了很多。再者，澳門運輸工務司司長歐文龍涉嫌貪污准許多新 賭場興建之案件，更引起民意對於澳門法治落後、廉正建設不 足等等社會亂象之詬病164。然而台灣前些日子，亦掀起「荷官」
保證就業之風潮，許多學子或社會人士均報名加入「荷官」課 程，以期待台灣觀光賭場設置後能迅速就位就職，或至新加坡、
韓國及澳門應徵，或許以正面方向思考，渠等出發目的不錯，
惟有無考量風險問題，屆時台灣設立觀光賭場，經營者對於賭 場員工會全用台灣人嗎？有合理質疑，不可能，理由台灣之荷 官無經驗，而經營者又是第一次來台設置，倘於賭場內因員工 之疏失，引起賭客不滿或糾紛，還有賭客會進來嗎？是以，經 營者，亦會將此作為其未來經營風險評估一重要課題，到時可 能粥少僧多之局面，故建議有意當「荷官」者，應準備第二專 長，以備不時之需，此亦是將來政府應正視之問題。
三、責任利益之省思
（一）在現實上，政府立法規制博奕事業或彩券事業，是否即會遏止 非法賭博的投注風氣?藉以導正人們朝向合法的賭博遊戲?並減 少社會問題之發生?答案恐怕是令人失望的。根據美國於 1974 年發布的一項國家統數字顯示，61%的美國人曾有過投注賭博的 經驗。另一項於 1989 年類年似統計，係經由 Gallup 的調查數 字為 81%的美國人口，其中每週均有投注的成年人占 31%。然而，
164澳門報導，2007.11.28，A02-03 版（核心新聞）。
Illinois State University 的 ( 前 ) 犯 罪 司 法 系 主 任 Hemy Leiseur 則深信於 1995 年的投注賭博人口，應該已經高達 85%
之普。另外，一項由 National Gaming Impact Study Commission 於 1999 年新發布的統計數字，全美國每年對於運動賽事所從事 的地下非法投注總預估計有 800 億美元至 3800 億美元之間；但 是，透過合法投注的總金才 25 億美元而已165。
（二）對於非法賭博仍是禁不勝禁，是以，有識者認為，政府允許合 法博奕事業或彩券事業之經營，甚至近來利用網路投注，以加 強民眾投注的便利性，藉以增加國家收入，對於偶爾幾次於網 路下注買運動彩券的人，投注（betting)對他而言是毫無意義 的，充其量只是一種可有可無的嗜好。但是，投注行為卻會延 伸成為個人或社會各個層面的問題。甚至隨著時空進化，已有 由於個人或者公司型態出現的半職業或全職業性的專業投資活 動(professional investment activity)，是以，政府應該要 以「責任利益」(interest of responsibility)作為規制投注 活動的理由。其間涉及政府應負起道德與教導之責任，不可輕 忽166!
（三）承上所述，未來觀光賭場設置後，亦會帶來社會問題，是以，
除制定法律規範外，亦應有機關或人民團體，負起道德與教導 之責任，故本文於論擬觀光賭場設置管理條例草案時，即於第 55 條規定，主管機關應先委請民間學術單位或相關團體成立博 奕問題扶助基金會，並協助其成立該基金會，且該基金會成立 後應將該基金會捐助組織章程、業務職掌及運作規定等，送主 管機關備查。前項基金會應於觀光賭場設置地，設立本會或分 會。基金會之成員應具社工（福）、博奕、法律、會計、環保 或財經等專業學識或實務經驗。期許該基金會對於嗜賭者予以 輔導，使其回歸正常，並將有關賭場所生問題，提出建議良策 予觀光賭場政策委員會予以參考改進，使台灣之博奕邁入有責 任利益之博奕事業。
165Michael Levinson, ~A Sure Bet: Why New Jersey Would Benefit from Legalized Sports Wagering", 13 Sports Law. J. 143, Spring, 2006.。轉引自紀振清，「我國發行運動彩券之 法制上課題」，國立高雄大學法學論叢，第四期，2008 年 11 月，頁 192-193。
166Ola O. Olatawura, "Why There May Not Be an Extratenitorial Sport Right to Online Gambling",27 Lov. Int'l Comp.L.Rev. 381. Summer, 2005.。轉引自紀振清，「我國發行運動 彩券之法制上課題」，國立高雄大學法學論叢，第四期，2008 年 11 月，頁 193。