台灣環境保護聯盟的政治功能

民主政治制度重視政治參與，在民主國家中，雖然每個公民都有政治 參與權利，但在實際政治運作中，個人直接參與對政治的影響很有限，個 人若想對政治有重大的影響，必須聯合與自己思想和利益相同的人組織成 較大的團體，共同爭取團體利益，這種團體就是「利益團體」（interest group）

（冉伯恭，2000：47）。民主國家中最主要的政治參與個體（micro）即是 政黨和利益團體，在政治體系中，也許彼此的某些界限不是很明確（尤其 是當利益團體本身亦推出候選人參選時），但兩者在政治過程中所扮演的角 色及發揮的功能，仍是截然不同的。本節將從利益團體的角度來探討環保 聯盟的政治功能。

壹、 利益團體的定義

在民主國家的政治活動中，主要是由政黨及利益團體來運作，政黨的 功能主要是透過競選提名候選人、組織化的助選活動，爭取公共職位，若 能成執政黨，則組織政府，若是在野黨，則扮演監督制衡角色。利益團體 則是以接近（access）政策決定者的活動，影響公共政策（彭懷恩，2002：

123）。簡言之，政黨和利益團體都是旨在實現政治目標的組織，各自都提 供了社會和政治系統之間的聯繫管道，政黨力圖取得對政府的控制，利益 團體則把時間用於試圖影響政府的政策（王逸舟譯，1995：341，352）。政 黨具有整合性，利益團體具分解性，政黨須向許許多多不同的團體呼籲訴 求，才能贏得選舉，利益團體則是為比較小的社會領域代言（王鐵生譯，

1993：178）。

David B.Ｔruman 將利益團體定義為：「一群個體在共同利益推動下，發 出訴求，傳達願望，以直接或間接的方式，採取行動以影響社會生活中其 他的成員」（陳浩譯，1990：8），利益團體試圖從外部來發揮影響力，而不 是贏得或執行政府權力。（楊日青等譯，2002：426）利益團體時常與政府

過從甚密，試著影響公共政策，但它們與政府還是分隔對立的，利益團體 為政府或國家機制與社會主要部分之間提供制度化的聯繫，在政府與社會 上各類利益之間的組織化互動，都是透過利益團體而進行的（王鐵生譯，

1993：2）。學者Wilson 指出：「利益團體，又稱壓力團體（pressure group），

是一種組織，有一定程度的自主，不受政府或政黨的操控，嘗試影響公共 政策的制定。利益團體試圖影響政府的決策，但並不企圖控制政府執政」

（Wilson，1990；轉引自彭懷恩，2002：123）。

當政府透過干預來迎合利益團體的要求時，利益團體就成了一個政治 性利益團體（political interest group），形成一個政治性利益團體有三個要 素，第一是必須有某種共同利益（common interest）的一群人；第二，必須 是有組織的，能將政治力量集中於政治過程的關鍵點上；第三，試圖藉著 向政治機構和決策者「提出要求」來滿足他們的利益，包括最細微且具體 的共同利益，及晢理性和普遍性的共同利益（王逸舟譯，1995：342）。凡 是具有政治目的，從事政治活動，或透過政治程序以爭取團體及其成員利 益的，不論其為純粹政治性或混雜的，都可稱為利益團體（呂亞力，2004：

278）。而所謂不具政治目的，指的是交誼性的社團，如聯誼會等。

貳、 利益團體的政治定位

利益團體構成政治程序重要的成份，高度影響政策制訂的過程，這種 政治型態為利益政治（呂亞力，2004：287），關於利益團體及其在政治過 程中的定位，有兩種理論，亦即利益政治的兩種表現型式，一種是英美等 國 的 「 多 元 主 義 」（pluralism ）， 另 一 種 是 西 歐 等 國 之 「 統 合 主 義 」

（corporatism），又稱「團合主義」（呂亞力，2004：287-288；王逸舟譯，

1995：343-344；彭懷恩，2004：226-227；楊日青等譯，2002：430-434），

前者為社會多元化的發展，強調自由競爭的團體競逐公共政策，後者為國 家機關主動涉入不同的團體衝突，透過由上而下的層級化協調、控制來減 少社會的利益衝突，主張團體代表的高層協商（彭懷恩，2004：214、226）。

對團體政治持最正面觀點者為多元主義理論，著重於團體可以使個人 免於政府侵害與促進民主責任的能力。班特萊（Arthur Bentley）的「政府 的過程」（The Process of Government，1908），是企圖發展多元主義團體理 論最早及最具影響力的著作。多元主義理論的中心論點，認為權力是割裂

（fragmented）且廣為分散的。政策的制定係匯集各個團體所提出的不同意 見和利益，決定的過程是經由談判議價（bargaining）的方式，是一種互動 繁複的過程（楊日青等譯，2002：430；彭懷恩，2004：226）。

許多學者及政治觀察家對利益團體抱持著負面的貶抑看法，將利益團 體稱之為特殊利益（special interests），「特殊」表示這類團體代表的僅僅是 一種狹隘的和自私的利益，他們懷疑所有利益團體都有同等進入政治過程 的管道嗎（equal access to political process）（王逸舟譯，1995：344-346）？

利益政治有利於強勢團體，且不見得都符合公共利益（彭懷恩，2004：214）， 團體之間強烈的競爭，可能導致群體生活秩序維持的困難，而強大的利益 團體，可能取得壟斷性優勢，造成決策困難（任德厚，1992：149），常使 決策程序過份「分割」，缺乏統一性，使決策者無法充份顧及整體目標（呂 亞力，2004：292），自由主義的政治程序強調個人公平競爭的機會，但目 前團體已取代個人，使真正的自由主義之政治程序無以為繼（蔡政文等，

1988：49）。

利益政治雖然受到上述種種批評，對政治體系亦造成不少負面影響，

但在政治過程中，利益團體仍具有下列數項正面功能：

第一、反映社會多元利益：利益團體在個別有關政策上表示其意見，

若無利益團體，政黨在個別政策之決定將難切實際，藉由利益的表達，提 出被政黨所忽略的觀點，其主要功能在反映社會各種利益（彭懷恩，2004：

222；楊日青等譯，2002：437），亦即形成和表達政治要求的功能，或稱利 益的集結（interest aggregation）（楊仁生譯，1984：244-245）。

第二、充分表現民主之精神：民主制度，人人有言論、集會結社之自 由，利益團體即在組織人們以表示其意見，以影響政府決策，民主政治的 精神在利益團體之活動上充分表現出來（彭懷恩，2004：222）。

第三、維持政治穩定：藉由提供政府和人民之間的溝通管道，使輸出 項和輸入項一致，有助於維持政治穩定（楊日青等譯，2002：437），在現 有的政治制度下爭取自己團體的利益，用合法的方式和管道將他們的要求 向政府表達，對政治安定有貢獻（冉伯恭，2000：57）。

第四、補區域代議之不足：個別利益團體提供的資訊與民情，雖不客 觀也不全面，然而許多利益團體提供的併合起來就構成比較全面的情況。

「代議」應包括「區域代議」（territorial representation）及「功能代議」兩 者，前者代表地區利益時較稱職，後者在代表功能或行業利益上較理想，

利益團體的功能即「功能代議」，可補議會的區域代議之不足（呂亞力，

2004：291）

第五、在互相競爭中，各利益團體可以平衡和限制彼此的力量，防止 政治權力的過分集中，對民主政治有利（冉伯恭，2000：57）。

第六、幫助解決地方問題：很多以地方為基礎的利益團體對當地與該 團體有關的事項知之甚詳，如家長會對學校的事情、工會對工廠的事情，

他們能較為有效的解決當地的問題（冉伯恭，2000：57）。

第七、促成辯論和討論，因而培養出資訊充足和教育良好的選民，同 時亦增進公共政策的品質（楊日青等譯，2002：437）。

許多論述利益團體的著作強調，利益團體的功能與政府的功能之間，

並非楚河漢界，根據「問題網絡」（issue network）的觀念，彼此的界線亦

不重要，新統合主義者最關心的問題，就是指出利益團體是政府草擬、執 行政策的夥伴，其並非在政府之外向政府施加壓力，而是統治過程的一部 分，既執行政策，也協助擬議政策，這種政府與利益團體之間你儂我儂的 狀況，在某些國家益發親密（王鐵生譯，1993：179）。

參、 環保聯盟的政治功能

環保聯盟的成員，在「維護人類生存環境」及「環保訴求」的共同利 益（政治目的）推動下，以社會運動的方式，組成社會運動團體（組織）， 採取各項行動，例遊行、示威、抗議、遊說等方式（政治活動），從體制外 發揮影響力（政治程序），影響公共政策（環保政策），以滿足團體利益。

因此，環保聯盟符合利益團體之定義，為一從事公益活動之利益團體，或 稱為政治性利益團體。簡言之，環保聯盟是一個有組織的團體（利益團體）， 其從事與政府決策（政治）相關的活動。

吳定依利益團體成立目的與服務對象之不同，區分為公益性利益團體

（public interest group）和私益性利益團體（private interest group），前者以 促進公共利益為目的，以一般人為服務對象，例如環保團體及消費者保護 團體等；後者以促進私人利益為目的，且有其特定服務對象的團體，如農 會、漁會、工會等（吳定，2003：153）。英國學者稱這類以促進公益為己 任 的 利 益 團 體 為 promotional groups ， 以 別 於 一 般 經 濟 性 的 利 益 團 體

（economic interest groups）（呂亞力，2004：280）。環保聯盟是以推展環境 保護運動、維護台灣生態為宗旨，故為一公益性利益團體。

環保聯盟是以普遍性之公共利益為團體目標，其參與政治過程、從事 政治活動，是為了服務一般人民，以達成「保護台灣生態」之政治目的，

既然與促進私人利益之私益性利益團體不同，自有其特殊的政治功能與作 用，筆者認為其具五項政治功能，詳細內容分述如下：

第一、利益表達（interest articulation）：環保訴求所要影響、抗爭的對 象為政府部門及投資開發的產業代表、企業財團，單憑個人的力量無異是 小鯨魚對大蝦米，無從發揮影響力，為讓各種環保主張，均有適當的途徑 與管道可以形成、表達，環保聯盟的成立，則扮演著民間社會與政府公部

第一、利益表達（interest articulation）：環保訴求所要影響、抗爭的對 象為政府部門及投資開發的產業代表、企業財團，單憑個人的力量無異是 小鯨魚對大蝦米，無從發揮影響力，為讓各種環保主張，均有適當的途徑 與管道可以形成、表達，環保聯盟的成立，則扮演著民間社會與政府公部