第六章、 台灣時期的財政與兵（1949-1970）
第二節、 台灣軍費的數目字管理
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廢鐵吧！210
上述兩種，不論是「偷枕木」或「偷廢鐵」，都是因為軍人給養不足導致的。
讓給付不足讓軍人自行生產，抑或就放縱軍人去偷。說得白話一點，軍人的生產 是軍人自己的事情，與共同體內部其他成員無涉。而軍隊的現代性過程，顯然就 是要把這個他者關係給取消。台灣的這種他者的取消，與美援的關係又十分密 切。但有一點更需要重視的是在中央政府播遷來台之後，台灣只剩下「蔣介石」
一個軍閥，就台灣的土地大小，實際上無須讓地方政府進行攤派。換言之，攤派 原則的消失，是有一個軍閥在台灣壟斷了所有物質手段。
第二節、台灣軍費的數目字管理
一、台灣軍費的貨幣徵收
台灣的軍費貨幣徵收具體反應在「所得稅」、「間接稅」與「國營企業」三方 面。首先，「所得稅與間接稅」國民黨其實在南京時期就有此打算，透過間接稅 收與所得稅掌握稅收權：
南京政府根據西方模式，建立所得稅與企業稅的制度。取消國內運輸稅，透 過間接稅收（如鹽稅和菸草稅），減少稅額的損失，並限制腐敗。禁止收承 租者、掮客和其他中介人的存在，使國家能完全掌握稅收權。直到戰爭爆發 前，這些計畫很少獲得實現。但是它們卻顯示出，國民黨如何將自己視為推 動國家現代化的力量。211
同時，「國營企業」，並且在 1990 年之前扮演重要角色，主要原因在於在國 營企業民營化之前，國營企業都為我國收入大宗：
在市場經濟社會，賦稅主要靠所得稅；但在計畫經濟社會，賦稅收入主要靠
210 李敖，《李敖回憶錄》，台北：商周，1997，頁 142。
211 Jürgen Osterhammel 著，朱章才譯。《中國革命：1925.5.30 上海，2010》，台北：麥田，2000，
頁 145。
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國有企業的盈餘。自 1990 年前後，計劃經濟崩潰之後，民間企業興起，政 府的財政收入，也漸漸依賴賦稅收入；即使在台灣，1990 年以前，公營事 業在國內經濟中也曾扮演重要角色；惟 1990 年以還，公營事業開始民營化，
公營事業的年度盈餘在賦稅中所占比例也就愈來愈小了。212
在此可以發現，政府的貨幣徵收，是主要破除承包人、掮客或中介人，亦即 破除人身關係管制的手段，這與宋代控制節度使的脈絡大致相同。同時，也藉由 國營企業獲得國家財政的穩定收入。顯示台灣與北宋在獲致武力壟斷的作法上是 大致相同的。
二、台灣民政機關的軍費籌措
（一） 、稅務的統籌分配
民政機關籌措軍費包含三個焦點。包含，「美援問題」、「預算制度的確立與 財政制度的分離」、「集中支付制度」三項。
第一，在討論接受美援後的軍費管理模式前，首先要釐清，美援就是什麼？
有哪些性質？量有多大？就美援本身質的問題，就內容而言，它包含「非計畫援 助」、「計畫援助」及「技術援助」三種：
美援依其用途可分為三大類：（1）非計畫援助：即進口一般物資如黃豆、棉 花、肥料等，一方面充裕物資供應，抑制這些物資的價格，再方面收回新台 幣，存入相對基金帳戶，以減少通貨膨脹壓力。此時對經濟穩定的達成有重 大貢獻。（2）計劃型援助：即根據國府初期經濟建設計畫如電力、鐵路、工 廠等等，進口機器設備，直接協助國府經濟發展。（3）技術援助：支助國府 派遣技術人員出國學習，及聘請外籍技術人員來華協助。213
所以，在此可以看出，所謂「非計畫援助」、「計畫援助」及「技術援助」三 種類別的援助。分別就是「消費財」、「資本財」及「技術知識」等三種關於生產 及再生產過程的所需。
212 于宗先、王金利著。《台灣賦稅體制之演變》，台北：聯經，2008，頁 3。
213 陳正茂，《台灣經濟史》，台北：新文京，2010，頁 148。
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再來，要討論美援本身量的問題。美援的量占台灣總進口的比例，以 1952 至 1957 年言，即占 40％以上，1958 至 1961 年占 30-40％，此對彌補當年台灣外 匯的短缺有極大的助益，金額達 15 億美元以上。214 換言之，如果沒有美援的供 給，當時台灣的生產將會全部耗費在軍費之上，無法投入再生產。而 1953 年到 1958 年的資本累積，若沒有美援的支持，將全部耗費在軍備上，一點都沒有剩 餘。215 在此可以發現，美援與台灣生產的資本積累過程是息息相關的。同時，
在這個資本的累積與轉換過程中，台灣在民國六十年在外匯已經能供給自己所 需，代表生產已經有了剩餘：
民國六十年，我國對外貿易首次出現盈餘，雖然只有幾百萬美元，這個數字 卻使得這個島嶼上的人們第一次感覺我國終於能夠自立了。216
所以，既然美援在質上跟量上都有相當程度。接著要來看美援對於軍費的管 理模式有何影響。美援對財政制度的具體影響，可以從「預算制度與財政分離制 度」及「集中支付制度」兩方面來看。
第二，「預算制度與財政分離制度」。在中央政府剛來到台灣的時候，其實並 沒有完善的預算制度的。：
國民政府遷台以後，由嚴家淦任首屆財政部長。當時中央政府並沒有預算，
只是帶了一些金條。國防部要錢用，就到財政部拿金條，有時討價還價。他 覺得這樣不是長久之計，所以就向老總統建議要開始編列預算，並畫清中央 與地方的財政。217
所以預算制度的落實與財政權開始有比較明確的分別，其實政府遷台以後。
接著，美援的接受及美國對於用途，也是預算制度建立的重要因素。事實上是美 國對於接受援助國的不信任而導引出的制度：
一九六○年代初由美國財政部派遣來台。那時，台灣各個政府機構需要經費 時，會牽涉到四個主管機關：主計處管預算，財政部管收稅籌款，審計部查
214 陳正茂，《台灣經濟史》，台北：新文京，2010，頁 147。
215 康綠島，《李國鼎口述歷史─話說台灣經驗》，台北，卓越，1993，頁 117。
216 楊艾莉著，《孫運璿傳》，台北：天下，1989，頁 58。
217 康綠島，《李國鼎口述歷史─話說台灣經驗》，台北，卓越，1993，頁 196。
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帳，中央銀行則管理國庫和貨幣的發行與流通。218
在上面會發現一個脈絡，這與宋代的三司發展有著相似的軌跡。宋代三司度 支、鹽鐵司、戶部司同，將貨幣、預算、收稅機關分開。只是分工更為徹底。同 時，美援的特色「無論屬於物資、勞務、技術或資金，必須追蹤至最後的領用者」， 實際上就是「數目字管理」的具體使用方式：
稽核小組的設立是美援的慣例。由於美國不信任受援國家運用美援的能力，
所以規定受援單位必須隨時接受美國共同安全簽署與美援會的稽核，凡是美 援，無論屬於物資、勞務、技術或資金，必須追蹤至最後的領用者，並證實 該項援助已依照原訂目標使用。原來這項稽核工作由美國共同安全總署與美 援會共同負責，到了一九五八年九月經安會改組後，因台灣受援單位皆能圓 滿運用美援，共同安全總署就將稽核小組也移交給美援會。219
在上述，可以得知，美援的支領是財政現代化重要因素。因為美國對於台灣 經濟內容的干預，使得台灣在 1960 年代左右，快速達到數目字管理的目標。而 這些費用，一大部分是軍費。所以可以知道，台灣的軍費在當時，已經有預算、
審計及徵收的能力。
第三，「集中支付制度」。在此，我們先看看李國鼎關於「集中支付制度」的 描述。這種概念，其實與宋代的「統籌支配」概念相似。
在傳統支付制度下，財政部依照核定的預算，按十二個月的比例按月撥給各 單位。各機關要支出時，再由他們自己簽發國庫支票，直接付給債權人。……
若是採用國庫集中支付制度，這種弊病就不易發生。……支付辦法是由該單 位該計畫處簽付支付憑證，而直接到財政部的國庫支付處兌付。如經濟部要 蓋一棟房子，需要一千萬元，但財政部並不立即把這筆錢撥給經濟部，而是 由經濟部與承建商訂約，等每一階段的付款時間一到，再由經濟部按進度開 支付證給廠商，然後廠商再拿支付證到財政部的集中支付處領款。220
在上面的三點中，會發現到若軍費要使用數目字管理（或稱：非攤派原則），
218 康綠島，《李國鼎口述歷史─話說台灣經驗》，台北，卓越，1993，頁 174。
219 同上，頁 128。
220 同上，頁 207-208。
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http://www.stat.gov.tw/ct.asp?xItem=556&ctNode=547&mp=4。檢索日期：2012 年 7 月 16 日。
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與國民所得研究專家等，共同組成國民所得統計評審會，對行政院主計總處負 責，提供國民所得統計方法及結果之改進與評審建議。223
在上述可以得知，此概念在 1950 年代發展。同時，在中央政府播遷來台後 開始落實。在 1965 年代開始制度性的持續進行。這兩者的發展，跟台灣經濟發 展能夠自給的時間點幾乎一致。也同時符合現代國家的發展脈絡。在下一節中，
將說明軍隊的人身關係管制是如何在經濟的發展基礎中改變與瓦解。