第三章 台灣醫療體系發展與分析
第一節 台灣醫療體系發展歷史
第一節 台灣醫療體系發展歷史
台灣近代醫療體系的建立可以回推至日治時代，當時日本為長期發展在亞東 地區的利益，因此對於台灣地區的農業發展與醫療方面都十分關注，不僅鼓勵日 籍醫師來台，也鼓勵台灣人唸醫學。日治時代結束，國民政府來台後經過數十年 的發展，才奠定台灣今日的醫療產業與體系的規模。
壹、日治時代
台灣的醫療體系在過去日治時期有相當的時日並不健全，日本領台之初，雖 然鼓勵日本人醫師來台灣行醫，但聽聞台灣乃瘴癘之地便裹足不前，除了少數在 軍公機關服務者外，幾乎無人問津。後來統治當局終於覺悟必須培育本地人醫 師，先是於 1897 年 4 月 12 日，在台北病院內設醫學講習所，之後於 1899 年 2 月 20 日升格為醫學校，五年制專收台灣人，全部住校，醫學專門部一直都是教 育中心所在。有了醫學校，繼之需要學生實習的教學醫院，學生在台北醫院實習 應該是天經地義的事，孰料台北醫院就醫的病患多是日本人高官顯達或特權仕 紳，統治者優越心態擺得很高，認為台灣人是「土人」，根本不理睬台灣人醫學 校學生，完全不肯合作，醫學教育遇到嚴重障礙。當時唯一的辦法是另建「平民 醫院」，以慈善性服務吸收低收入的台灣老百姓作為台灣人醫學生的實習教學醫 院。主要醫事人員由台北醫院支援，完全定位在教學醫院的原則之下達成協議，
35 「醫院」是一個在醫療體系當中極為重要的一環，集合了醫學和藥學領域的所有資源，一個 醫院也是完整醫療體系的一環，因此，若說醫療體系以醫院為中心，一點也不為過。
1904 年，正式名稱是「日本赤十字社台灣支部病院」，圈內人簡稱「日赤醫院」。36 台北市立中興醫院的前身「赤十字病院」的原始名稱一直沿用到 1943 年才改為
「台北赤十字醫院」，1945 年戰後改為「國立台灣大學醫學院第二附屬醫院」， 1947 年改隸稱為「台灣省立台北醫院」。總之日本領台頭十年之內，首因台灣衛 生環境惡劣，軍民病患者眾，為實際需要設立「台灣病院」（台大醫院起源），再 為培育台灣人醫師而設立「醫科學校」，又再為台灣人醫學生的教學實習需要創 設「赤十字病院」。雖各有不盡相同的定位,三個流系一開始即具有不尋常的因果 關係。37
另外，日本人於 1895 年開始統治台灣後，開始在醫療體系內設立公立醫院。
不過這些醫院並非憑空建立，日本人利用過去西方傳教士為主體的北台灣加拿大 籍馬偕牧師（Rev. George Les Lie Mackay）創辦的淡水馬偕醫院、中台灣英國 基督教長老會蘭大衛醫師（David Landsbouough, M.D.）所創辦的彰化基督教醫 院及南台灣英國基督教長老會麥斯威爾（James L. Maxwell）醫師創建的台灣新 樓醫院等主要教會醫療系統醫院，這也是台灣近代醫療體系建立的重要基礎，同 時也為後來國民政府來台後打下十分關鍵的醫療衛生體系。38
貳、二戰後至國民政府來台初期
1945 年(日本昭和 20 年，民國 34 年)，台灣光復，在日本台籍醫師與醫學 生相繼回台，台北帝大醫學部附屬醫院改稱為國立台灣大學醫學院第一附屬醫 院，杜聰明為首任院長，台北赤十字醫院改為第二附屬醫院。1948 年(民國 37 年)4 月 7 日世界衛生組織(WHO)正式成立，台灣為發起國之一。基本上，二戰以 後，原日本殖民時代的 12 所府立醫院改隸為台灣省政府衛生處，並均更名為台 灣省立醫院。1949 年，中華農村復興聯合會遷台，利用美援加強醫療保健服務、
急性傳染病防治、婦幼衛生與家庭計劃等。同時，國民政府為配合人口分佈及均 衡醫療資源，開始廣設公立醫院，例如屬於國防部管理之軍醫院系統、隸屬行政 院退輔會的榮民醫院系統、教育部的公立學校醫院，如台灣大學醫學院附設醫 院、成功大學醫學院附設醫院、台北護理學院附設婦幼醫院，行政院所屬公營事 業機構附設醫院（交通部郵政總局所屬的郵政醫院與國防部軍備局中山科學研究
36「日治時期的台灣醫療史」，http://www.drkao.com/library/9/chap1-2.htm，檢索日期：2012 年 04 月 13 日。
37 同前註。
38 資料來源同註釋 36。
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院附設石園醫院）、行政院衛生署醫院（原台灣省立醫院系統）、地方政府醫院 體系，例如基隆市立醫院、台北縣立醫院、台北縣立慢性病防制院、台中市立復 健醫院、台中市立老人醫療保健醫院、彰化縣立醫院、台南市立醫院、高雄縣立 岡山醫院、高雄縣立鳳山醫院及金門縣立醫院、連江縣馬祖醫院等。
國民政府播遷來台之際，不僅各項民生物資缺乏，醫療資源也相當匱乏。從 清朝末年到日治時期開始，台灣最早的醫療院所是由教會所建立，在台灣經濟好 轉之後，公立醫院普遍在各地設立，過去的教會醫院仍然承擔了照護民眾健康的 責任。前述日治時期的醫院體系包括基督教會所設立的台南新樓醫院、台北馬偕 醫院與彰化基督教醫院。在國民政府執政後，教會醫院持續擴大，其中規模較大 的有基督教臨安息會台安醫院、基督教門諾會醫院、羅東聖母醫院、虎尾天主教 若瑟醫院、桃園聖保祿醫院及嘉義天主教聖馬爾定醫院等。除了教會體系的醫院 外，70 年代開始，私人財團開始進入台灣醫療市場，規模逐漸超過這些教會體 系醫院，甚至也超過部分公立醫院的規模，其中最著名的便是台塑集團在 1976 年設立了長庚醫院台北院區，之後陸續在全台各地設立分院。
叁、蓬勃發展時期
國民政府於 1949 年來台後逐漸意識要深耕台灣，但由於 50-60 年代，物資 普遍缺乏，經濟仍待發展，因此，醫療政策並不被視為國家發展中重要的一環，
當時主要的問題不在醫療而在衛生。葉永文（2004）認為相較於 1970 年代以前，
國家對醫療體系所採行的戰後整建和自由放任之鬆散情景，1970 年代以後便逐 漸呈現出國家與醫療體系的緊密關係，江東亮（1999）則是認為自 1970 年起，
關於國家對醫師人力和醫院產業的政策發展便已經進入了擴張期。另外，李玉春
（1998）則指出 1971 年後的台灣醫療政策已經邁入了「醫療資源發展期」，亦即 政府部門意圖整合國家整體醫療資源並進行重新分配與利用。陳永興（1997）亦 將台灣醫療發展以分期進行說明從 1972 年起係進入了「蓬勃發展期」，此時的醫 療政策逐漸明確且有效整合資源。張苙雲（2001）更以國家與醫療關係來強調從 1976 年開始，台灣的醫療體系早已屬於「國家強力主導時期」。從以上的研究可 以解讀在 1970 年代後，國民政府自知反攻大陸無望，開始將政經體制轉向台灣 化，醫療體系及相關政策也被納入國家實質統治的一環，經過 70-80 年代的努 力，1980 年開始，台灣的醫療政策已經可以某種程度整合醫療資源，更進一步 建構完善的醫療體系。
1975 年，台灣的醫療政策邁進一項新的里程碑，政府頒訂了醫師法，行政 院宣告後立即獲得各界的重視，也被視為是台灣醫療政策的重要項目，根據 1985 年衛生署之統計資料顯示，1971 年至 1984 年的醫院診所數目從 7,107 間增加為 12,103 間（楊志良等，1988），這一段醫療產業蓬勃發展的時期可以視為醫療政 策執行的結果，事實上，醫療政策是執行醫療服務的依據，是歸屬國家統治技術 的一項重要構成，陳端容（1989）認為因為國家提供醫療服務的最主要動機在於 支持國家政權的合法性，不過當時因為台灣仍然缺乏資源，醫療政策的重點在於 解決醫療人力不足的問題，而且台灣當時的產業仍以第一級產業為主，因此衛生 署提出的加強農村醫療保健計畫即在修建、重建及充實基層醫療單位的設備，重 點內容包括建立完善的醫療保健服務網、充實各醫療院所的設施與增加醫療保健 人員的編制、培養和再教育，根據胡惠德（1979）的估計，當時政府一共動用了 11 億 7 千多萬經費，並增加了 3 千多名員額編制，以填補所需的醫療人力。
此外，「群體醫療執業中心計畫」是改善當時基層衛生所功能的一項醫療政 策。最重要的目的在利用與充實鄉鎮衛生所及其醫療設備，同時也保留八成淨收 入以類似公設民營的方式，做為吸引醫療人員主動提供當地居民基本醫療照顧的 手段，另外，當時政府也提出省立醫院業務改進計畫，這是作為改善省市立醫院 功能的一項醫療政策，並且在修正省市立醫院管理及人事制度、加強教學進修、
研究及提高醫師待遇，同時亦比照群醫中心保留 80％淨盈餘做為獎勵金，希望 可以用來網羅優秀醫師人才以提高醫療服務品質。
總結台灣政府 80 年代的醫療政策主要目的在於改善醫療人力為其主要政策 目標，同時對縮短城鄉之醫療差距也產生重要的影響效果。尤其是群體醫療執業 中心計畫，陳端容（1989）認為該計畫可以說是政府大幅度介入醫療資源發展的 第一步，更重要的考量在於均衡區域間不平衡的醫療資源與發展水準。簡言之，
此時期的醫療政策重點在於解決醫療資源分佈不均的問題。
80 年代的醫療政策重點在於建立台灣地區「醫療網綱領」中，總則的第 1 條開宗明義提及為均衡發展醫療服務而訂定此綱領，政策目標在於整合台灣醫療 體系並建立分及醫療和轉診制度，以避免醫療資源的浪費而能進一步提高各地的 醫療品質。因此醫療網計畫是一項攸關台灣醫療資源分佈的大型醫療政策，同時
80 年代的醫療政策重點在於建立台灣地區「醫療網綱領」中，總則的第 1 條開宗明義提及為均衡發展醫療服務而訂定此綱領，政策目標在於整合台灣醫療 體系並建立分及醫療和轉診制度，以避免醫療資源的浪費而能進一步提高各地的 醫療品質。因此醫療網計畫是一項攸關台灣醫療資源分佈的大型醫療政策，同時