都市公共政策規劃作業模式的制度性與技術性支配

民主國家執政權力的正當性基礎來自於人民的授權，當民眾對權威當局具有相 當程度的信任時，表示民眾相信權威當局會遵守法律並且為人民謀福利，民眾通常 願意授與執政者較大的權力；相對地，當人民對於權威當局不信任時，他們給予執 政者的自由裁暈相對地縮小，且會處處限制執政者，以確保自身的利益不受執政者 侵犯。尤鑒於此，維基城市計畫與城市對話機制的產生，也是基於民主政治的正當 性原則，才漸漸的反思過去於公共決策過程所發生的危機，開始將民眾參與視為都 市公共政策規劃的過程中不可或缺的重要程序之一，但在規劃過程中仍需要制度性 與技術性的支持，才得以完成有效的參與。

因此，本節將依序探討都市公共政策規劃作業模式之制度性與技術性支配（如 圖 4-5 所示），如下詳述：

壹、制度性設計

臺灣在過去的都市公共政策規劃作業模式中，其制度性操作方式主要係以政 府作為制定公共政策之主體，主要是因為早期的臺灣尚處於威權統治的時代，故 政策制定過程皆採取官僚主導的規劃模式，規劃者的意志與策略變成為都市發展 成敗的主要關鍵。由於，傳統導向的命令式參與模式，在於強調政策制定與政策 過程的分立性，政策制定者決定政策目標，政策過程者實行目標，兩者形成上令 下行的指揮命令關係 (丘昌泰, 1997)。然而，此種制度性操作模式已不符合當前 民主政治的正當性原則，從國際當前在民主治理的操作模式來看，已朝向創新導 向的溝通式參與模式，在於強調政策制定與政策過程功能的互動性，政策制定者 與政策過程者共同協商政策目標的達成，兩者形成平行互動的合作關係。

因此，在本研究所提出的都市公共政策規劃作業模式中，其制度性設計則有 一些新的典範與經驗，如下說明：

一、權責的轉換

過去在都市公共政策規劃作業模式中，需要專業行政所處理的專業性事 物（例如預算編審），民眾不見得有能力作決定。但從民主參與層面來說，

民眾是都市公共政策影響最大的受益者，應當被賦予權力直接參與公共事務 的可能。

因此，在本研究所提出的都市公共政策規劃作業模式中，政府已不在是 公共政策規劃的主體，反而政府應適時的下放權力，將權責轉換給民眾，讓 民眾成為公共政策規劃的主體，並且和民眾形成合作夥伴之關係，雙方於對 話與協商的過程中，政府扮演著以協助引導讓衝突之群體充分了解不同面向 之立場，進而取得緩和利益衝突，達到充分對話並凝聚共識之機會。換言之，

在政策規劃過程中開放民眾參與之程序，除了民眾可以發揮監督之功能以防 止可能弊端之發生外，還可以降低政策錯誤的風險，以提升政府施政之品質 與效率。

二、透明的課責

過去在都市公共政策規劃作業模式中，基層的民眾容易因資訊不足的情 況下，不相信科技與專家學者之判斷與建議，反而接受政治人物片面之詞，

這就是民眾不信任政府之結果。然而，要扭轉官民信任關係的關鍵，則在於 政府藉由施政透明化來重建官民之間的民主課責關係，畢竟臺灣在解嚴前，

政府行事一向不主動公開的行政生態，在民間社會亦累積了不少的民怨與弊 端。

因此，在本研究所提出的都市公共政策規劃作業模式中，則必須於第一 階段的規劃工坊就公開資訊，讓民眾得以針對問題提出建議，而政府或規劃 單位則予以回應民眾。

三、民眾的最佳化判斷

過去在都市公共政策規劃作業模式中，民眾參與決策過程中所提出的建 議時常被政府或規劃單位視為是「缺乏代表性或提供負面之建言」，而成為 無效之參與。

因此，在本研究所提出的都市公共政策規劃作業模式中，於政策規劃階 段便納入與政策相關的權益關係人，並建立一個開放式的公共參與對話平台，

讓民眾可以藉由參與對話的過程，達到最佳化的判斷。一般而言，民眾在參 與都市規劃有關之議題時，往往因太過於技術性或專業性而無法全然了解，

以致於影響民眾之客觀判斷或意見之表達。然而，每一位民眾都是本身利益 的最佳判斷者，無庸政府或別人越俎代庖而來影響民眾表達之意識。

圖 4-5 都市公共政策規劃作業模式的市民參與初步概念流程圖

資料來源：本研究繪製

貳、技術性設計

臺灣在過去的都市公共政策規劃作業模式中，政府或規劃單位在舉辦說明會 或公聽會時，其技術性操作方面係以簡報方式作為主要向民眾說明政策或計畫內 容。此種操作形式容易使規劃單位與參與之民眾無形間產生巨大的疏離感，主要 原因乃是說明會是單向式的討論形式，一般民眾其實都很缺乏論述性質的語言，

再加上所討論的內容，是需要擁有諸多認知上的背景知識，然這卻是民眾所欠缺 的。況且，計畫藍圖一般都很抽象，沒有具體之內容，看不到也摸不著，致使民 眾無法想像，也無法參與。尤鑒於此，如果真的要落實民主參與，首先急待解決 的問題則是要如何跳脫語言認知或論述的討論方式，而改用親身體驗、直覺性的 參與管道，讓一般民眾可以直接透過親身體驗的實作方式來參與討論，這將是本 研究所提出的都市公共政策規劃作業模式中，其技術與實踐的新方向。

因此，在本研究所提出的都市公共政策規劃作業模式中，其技術性設計則有 一些新的典範與經驗，如下說明：

一、作業思維的轉變

Chesbrough（2003）在《開放式創新》（Open Innovation）一書中提出開 放式創新的觀念，認為並非所有聰明的人都替你的公司效勞，愈來愈多有用 的知識皆散布於各大小公司和世界各地。然而，書中更提及到封閉式創新與 開放式創新最大的不同點在於，封閉式創新總是想著「公司內部自己研發、

自己生產、自己控制流程…」；而開放式創新則是想著「應用外部的研發成 果可能創造出更大的價值、如何將公司內部與外部的想法發揮到最好、建立 一個好的模式勝過先搶到這個市場…」 (陳永隆, 2010)。

尤鑒於此，開放式創新的概念運用在作業思維上，則是從傳統專制的思 維轉變至開放式參與的創新概念。換言之，政府在制定都市公共政策時，與 其自己私下與專家學者共同擬定，倒不如開放民眾共同參與討論。

二、溝通工具的應用

文字、語言只是表達意見的工具之一，是對真實經驗或預測所想像的描 述。反之，圖面、模型、電腦模擬等，則是以非文字的工具對設計所作的描 述，盡可能地去接近「真實」。事實上，除非空間改造完工了，設計的構想 已實際呈現，民眾才能置身於其中使用、感受，否則在完工之前都是試著利 用有效的溝通工具，讓參與者對未來都市空間進行想像的情境作表達。因此，

政府或規劃單位，在政策規劃過程中要能透過溝通工具，讓參與者看見所討 論的內容。換言之，也就是以「看見」來代替「印象」和「想像」，以避免 參與者的誤解。同時，當參與者「看見」得愈多，能夠喚起的經驗和刺激的 想像也就愈多，並且使政策或計畫內容更趨具體、更接近最後的真實結果 (喻 肇青, 2014)。

(一) 網路科技

政府施政資訊的公開透明已是當前民主社會對於政府的根本訴求，自從 網際網路的使用普及以來，個政府機構便逐步透過網站的設置提供機關組織 介紹、服務項目等資訊，將訊息透明公開，俾民眾預先了解未來規劃方向。

(二) 虛擬的影像

主要運用 3D 模擬技術，或者是 GIS，配合都市空間之規劃產生相對應 的模擬影像，對於溝通有立竿見影效果。

(三) 互動式模型

模型是介於使用者、設計者和設計對象之間的對話工具，模型是會說話 的，值得注意的是非專業者對於抽象模型的理解會有些許困難。因此，模型 的設計不需要精雕細琢，但必須具體表達，設計出彈性且開放的模型，讓與 會者可以隨意操作，並從中加入自己的想法。

(四) 願景式塗鴉牆

規劃單位可以設計一面塗鴉牆，讓民眾親自將自身的意見隨時寫在願景 塗鴉牆上，使得每一位民眾都能「看見」彼此不同或相同的意見。如此一來，

不但可使民眾安心，相對的自己關切的議題也能清楚地被看見，並且當不同 的想法在牆上同時出現時，則可藉由水平式的思考，激發民眾其他的想法。

(五) 大地圖和海報

通常在交換意見的時候，「傾聽」比「說」更來得重要，因民眾時常擔 心自己所表達之意見會被忽略，故經常會有不斷重覆表達的情況產生，同時 也會因為自身的不安而不能清楚地傾聽別人的意見。然而，要達到一個好的 溝通過程，除了口頭表達意見之外，更重要的意涵則是讓民眾可以圖像的呈 顯，而不是規劃單位透過言語的表達說出一口的好願景，這將會使民眾無法 確實的進入討論。