都市公共政策規劃作業模式之設計

本研究於第貳章已明確指出，因民主政治的正當性產生了危機，致使整個都市 公共政策規劃系統、操作程序、操作方法皆面臨了諸多急待解決之問題；在第參章 亦研析出國外在新正當性模式的新趨勢與經驗。藉此，本研究於此以第貳章及第參 章的研究所得作為基礎，將以開維基城市的操作模式與城市對話的操作機制，融合 成為一種創新性的執行對策，並在都市公共政策規劃過程中，探討出一套初步的規 劃作業模式，讓政府與民眾達到雙向的溝通，且更尊重民意，以確保民主政治的正 當性原則。因此，本節將依序探討都市公共政策規劃過程中民眾所扮演之角色設定 與調整、新的民眾參與模式中各種權益關係人對話平台之操作，以及研擬出新的都 市公共政策規劃作業模式，如下詳述：

壹、民眾參與作為引領都市公共決策過程凝聚共識之基礎

民意的掌握與民眾參與的方法，已是當前都市公共政策規劃過程中，最為重 要的課題之一，以往透過專業民意調查去捕捉如流水的民意，已不足以因應當前 自主性極高且習於社群網站的新族群，反而是更為分權、更為授權、更讓民眾可 以自主提案的民眾參與新型態，已逐漸浮現。

臺灣現行的都市公共政策制度所呈顯出的民眾參與機制，仍是處於較為被動 與弱勢的，主要原因乃是民眾參與公共決策對臺灣的地方政府而言，是一項避之 唯恐不及的工作，但因礙於法律有明定之規範則不得不依照行政程序辦理，在辦 理民眾參與之相關座談會或說明會時，也盡量符合形式條件即可，政府機關與規 劃單位都僅以說明政策或計畫內容來取代與民眾進行雙向之溝通，以減少不必要 的時間與社會成本之浪費。尤鑒於此，臺灣在都市公共政策導入民眾參與的制度 性設計是相當消極且被動的。

反觀，國際當前在都市公共政策規劃過程中，民眾參與公共決策已是不可或 缺的重要程序，從維基城市的共創式規劃或者是城市對話的公共式規劃，都可得

知民眾參與在都市公共政策上所扮演的角色正是一個可以引導公共決策過程凝聚 共識之基礎。換言之，民眾已不再是一群靜待政府提供服務，表面上擁有投票權 但實質上卻沒有行動能力的民眾，反倒是轉變成民眾已可以承接部分城市管理權 力的社群，且政府透過群眾外包的方式，利用民眾的群體智慧來蒐集公眾意見，

並與民眾社群合作，來凝聚市政共識，以降低決策錯誤之風險。藉此，維基城市 計畫與城市對話機制，給予了本研究調整現階段都市公共政策制度窘態的啟發。

因此，針對臺灣現階段的都市公共政策制度之設定與調整，本研究認為應將 傳統由政府作為決策主體的操作形式，轉變成為政府與民眾共同合作之形式，如 圖 4-1 所示。在臺灣現階段的都市公共政策制度之設定與調整過程中，本研究所 提出的新提案設計還是必須符合臺灣的法理基礎，基本上還是得依據行政程序之 規定，只是打散程序，重組程序。基於上述之原因，政府在公共政策規劃階段便 建立一個開放式的對話平台與資訊的公開，以提供民眾參與公共決策的討論以及 納入各權益關係人的對話。將衝突挪至前端，藉由合理性的對話與溝通，讓民眾 們訴說自己對都市願景的想像，然而該想像應沒有直接去碰觸到意識形態之問題，

談論的是共同價值與空間、生活的對照物。

圖 4-1 都市公共政策制度中民眾參與機制與內涵調整圖

資料來源：本研究繪製

貳、新的民眾參與模式：各種權益關係人對話平台之操作

民眾參與即是一種民主的展現，一個完善的民眾參與制度才得以真正落實民 主精神，但要如何讓讓民眾與政府共同協商與溝通，並且回到生活情境中進行對 話。藉此，本研究觀察到維基城市與城市對話，在民眾參與公共議題的共同操作 手法（圖 4-2 所示），如下說明：

一、揭櫫發展願景

一個好的城市發展不能沒有願景的引導，因願景的格局，決定了城市的 格局 (劉致昕, 2013a)，有些城市的發展以聚歛財富、犧牲環境為目標，亦有 些城市的發展則以政治統治為目標。然而，偉大的城市，則必須以廣大的安 居與自由民主為願景、以城市的多元文化發展為願景、以城市的特色發展為 願景，以及與生態環境共生為願景。因此，政府部門在制定都市公共政策時，

應先凝聚政府各部門間的共識後，在揭櫫一組城市的發展願景，進而納入各 種不同領域的民眾一同參與討論與對話，以凝聚市政共識，打造下世代生活 的好城區。換言之，一個城市在願景的指導下，透過公私部門合作的各種力 量得以同心協力，且經過長時間的經營，一個偉大的城市才得以逐步完成，

而且是符合市民所期待的高品質生活。

二、建立對話平台

政府部門在揭櫫完城市發展願景後，在要開始制定都市公共政策前，應 先建立一座公共參與的對話平台，讓民眾可以透過參與討論的機制，以揭露 城市所面臨的問題，好讓政府傾聽民間的聲音，並將其聲音作為施政之參考。

當政府願意與民眾進行對話時，就能減少兩者之間的衝突爭端與對立，再說，

當民眾知道政府部門願意將相關政策或計畫資訊主動地公開時，民眾將不會 在因資訊不公開的情況下，而成為都市公共利益下的少數犧牲者。因此，對 話的重要性價值在於，往後政府部門與民眾進行面對面溝通將不在是難事，

與其事後發生衝突，倒不如將衝突挪至前端，透過對話的方式將衝突一一化 解。換言之，政府部門在制定政策時，若要與民對立，倒不如與民合作。

圖 4-2 民眾參與公共議題的操作示意圖

資料來源：本研究繪製

參、新的規劃作業模式：展望式規劃的市民參與

以民意為本的施政方向，已是世界各國潮流所趨，現行都市公共政策與民眾 需求彼此間顯然欠缺一種相互扣環的關係，規劃師與公部門在合作上，仍難脫離 下對上的不對等關係。然而，該如何從都市公共政策制度，導入民眾參與合理性 與必要性的操作機制，達到社會民眾「共同承載」（不只是參與）的過程，顯然是 當前政府在推動民眾參與公共事務與實踐上都是一個急待面對的課題。

因此，本研究關切國際近年對於民眾參與公共事務的發展經驗和過程的累積，

並運用德國柏林、美國西雅圖及日本東京皆操作成功之「展望式規劃的市民規劃 工坊」，並參考其相關的因應策略，進而以都市推動政策和計畫實踐上的基準參考，

輔助公部門所未能觸及的範疇，成為傳統民眾參與外的一種新機制，才能達到符 合居民的需求與期待。

(一) 市民規劃工坊的操作架構

「規劃工坊」所發展出市民參與城市發展的新典範，其經典的精神在於 市民投入專業領域的討論。規劃工坊的設計本質上是一種全新民眾共同承載 之都市規劃模式的實驗，並以都市「故事」的創造作為城市魅力營造與競爭 力展現的一種模式 (曾梓峰、林貞岑, 2012)。內城改造過程表現出一連串的 的任務與課題，透過社會過程的設計讓柏林的分裂經驗從「生活脈絡營造」

的共同行動中被癒合。規劃工坊的設計目標在於實踐生態永續都市發展的新 標準─都市土地使用結構、基礎建設、交通、噪音、綠地與公共空間。然而，

在市民規劃工坊的操作架構，如下說明：

1. 創造過程

創造一個市民與各種不同利益團體可以公開對話與協商的整合過程，以 及共識實踐的過程，是期待透過社會各個團體間一個複雜的參與和溝通的過 程，來打破政治與專業上的壁壘，而達成在內容上以及整個城市的層級上一 個整體的訴求。

2. 主體回歸

「市民團體」（開放性邀請）是規劃工坊的參與主體，提出各種對未來 城市生活的想像及建議。「政治系統」揭橥城市未來發展願景的價值性描述。

「行政系統」提供開放性的參與過程。「專業系統」提供各種想像及建議的 分析性成果。

3. 成果展現

透過規劃工坊的設立，使得各種計畫實踐的可能性，並建立在都市中各 種社會團體持續的溝通、回應與公共性的討論上。

因此，本研究嘗試將市民規劃工坊結合目前臺灣的都市公共政策規劃形 式，未來將利用民眾參與的核心概念發展出適合臺灣的市民規劃工坊，其初 步的概念流程如下圖所示：

圖 4-3 展望式規劃的市民參與初步概念流程圖

資料來源：本研究繪製 (二) 市民規劃工坊操作模式

規劃工坊操作模式主要是從市議會決議推動開始，先成立協力性計畫推 動專業團隊，然後推動公共論壇、初步構想發表會與專題演講系列，凝聚重 建發展方向與初步共識。核心的操作重點在於規劃工坊的成立，過程中邀集 各種不同利益團體代表共聚圓桌協商，同步推動交通、生態環境承載、綠地、

公共透過目標的設定以及過程的設計，讓每一個來自各不同部門的訴求相對 化，最後的結論產生在各個參與者充分的瞭解後的共識中。在規劃工坊的操