高雄車站轉型設計案的政策發展之回顧

藉由高雄車站轉型設計案來分析其政策的形成過程，市政府原以為符合民主治 理的正當性，最後是什麼原因使得政策決策結果演變成為不正當，進而導致民眾採 取抗議之手段。因此，本節將依序探討高雄車站轉型的政策規劃過程，以及為何民 眾不滿市政府未重視民意引發之抗爭，最後市政府是基於什麼原因願意停下計畫重 新審視民意。

壹、高雄車站轉型的政策規劃緣起與過程

高雄市區三大鐵路系統，分別為臺鐵縱貫線、臨港貨運線及屏東線鐵路，自 臺灣光復後，為高雄市民提供了對外便捷的運輸系統，也藉此提升了高雄市的經 濟繁榮，並帶領著高雄市走進國際化都市 (林欽榮, 2006)。隨著鐵路帶來的都市 繁榮、工商業發展，形成了人口聚集的大都市，但同時伴隨而來的是卻是鐵路系 統造成的市區區隔與分割，使都市發展嚴重受阻，市容及市民生活品質大受影響。

尤鑒於此，為改善高雄市區鐵路系統，並促進高雄都市再生的繁榮景象，市政府 極力推動鐵路地下化。

然而，一項都市公共政策在執行階段是相互獨立、上下從屬的關係，上層者 為負責計畫與規劃決策的政策制定者，下層者為負責實現政策目標與貫徹政策意 圖的執行者。因此，下列將依照都市公共政策的構成之程序來與高雄車站轉型設 計案的政策規劃過程進行對照，從中分析究竟是哪個政策規劃階段沒有民意之共 識，如圖 2-8 所示。

一、政策目標階段

民國 82 年間，交通部邀集中央各部會、臺灣省政府及高雄市政府召開

「高雄都會區鐵路地下化可行性研究事宜會議」，由交通部運輸研究所負責 推動；民國 83 年 4 月，交通部運輸研究所成立專案小組，進行可行性研究

及先期規劃；民國 85 年 7 月，行政院核定了「高雄都會區鐵路地下化可行 性研究暨先期規劃」；民國 88 年 11 月，交通部完成了綜合規劃，惟鑑於整 體計畫因規模龐大，且適值國家財政困難之際，恐難一次推動，故交通部於 民國 91 年進行規模範圍檢討並採「執行計畫」與「後續計畫」兩階段實施。

交通部於民國 94 年 7 月再行完成檢討，並呈報行政院，其中於工程技術部 分已獲得共識，惟行政院主計處堅持須依現行「中央對直轄市及縣（市）政 府補助辦法」的 7 條規定，由中央負擔 50%、高雄市政府負擔 50%之經費，

致使綜合規劃一直無法獲得行政院核定 (林欽榮, 2006)。

由於中央政府對於高雄市區鐵路地下化工程一向堅持財務分擔，由中央 負擔 50%、高雄市政府則必須自行負擔 50%之經費，以致計畫遲遲未能核定，

惟經過數年來得折衝與協調，也剛好配合到行政院進行「新十大建設」之政 策推動時機，將「高雄市區鐵路地下化計畫」納入「臺鐵捷運化」一環推動，

行政院前院長謝長廷先生，終於在民國 95 年 1 月 19 日，按以中央政府負擔 75%，地方政府分擔 25%之經費分擔比例，正式核定了「臺鐵捷運化─高雄 市區鐵路地下化計畫」。其總經費高達 998.69 億元，由中央政府補助 657.68 億元、高雄市政府自行負擔 341.01 億元 (顏瑞田, 2014)。因此，預計重現的 高雄火車站則由中央目的事業主管機關「交通部鐵路改建工程局」，委託設 計規劃單位進行高雄車站周邊交通規劃、高雄車站站體設計兩大部分。

民國 95 年行政院正式核定了「臺鐵捷運化─高雄市區鐵路地下化計畫」， 作為臺鐵捷運化暨立體化改建計畫，由北往南依序有「左營計畫」、「高雄計 畫」及「鳳山計畫」等三個子計畫，預計民國 106 年通車，並於民國 98 年 6 月動工興建。並於民國 95 年年底內，高雄市政府將依據行政院之要求，完 成市區鐵路地下化工程所需要的都市計畫變更作業，也包含「高雄車站定區」

都市計畫的擬議。然而，地方政府為了自行負擔 25%，也就是上百億的金費，

實為困難，所以高雄市政府一開始便劃定了「高雄車站特定區」計畫，建構

願景，更在民國 87 年間於高雄科工館舉辦了都市設計公開展覽，當時市政 府對外建立的宣傳也都是在討論願景的建構。但於民國 91 年，剛好碰到高 雄車站帝冠式建築物保留及遷移事件，藉此建構了許多民眾對於舊車站的故 事，所有的願景建構被堆疊在一塊。再加上，當時市政府希望透過區段徵收 的方式以獲取更多的土地，就可利用土地來進行折價變成商業區，可是又礙 於高雄車站附近的商業區比例太高，故演變成為專案區。然而，接下又碰到 專案區上的地上物要一次補償完畢，其補償金額也高達 6、70 億元，市政府 不想花費這麼多的金費，所以中央政府就想辦法爭取到鐵路地下化工程，將 其地上物遷移至潮州，使得市政府省下辦理市地重劃與土地徵收等補償金費。

後續張景森便提出：「在商業區蓋幾棟商業大樓做價就解決了」，可想而知當 時市政府的想法皆未討論到攸關於未來市民生活的環境品質，以及高雄車站 在城市發展的特殊定位，因為市政府只要財政收支平衡便可行事。從頭到尾 的願景建構，基本上都是建構在這一些沒有根據、沒有地方想像、沒有與地 方歷史文化經驗脈絡做結合。

在民國 91 年至 93 年間，由工務局都發處處長吳文彥負責「高雄車站特 定區」計畫的整合，而當時討論的議題是中博地下道的存與廢，最後經市府 討論後所得之共識則認為中博地下道的受期尚未到，所以保留下來。後續，

換了陳菊市長上任後，整個都市計畫幕僚負責人皆改變了，此時吳宏謀便提 出了一項議題，即是要縫合路面，並將中博地下道廢除，這整個折衝的過程 沒有經過討論，缺乏了公共政策討論的過程。

表 2-3 高雄市鐵路地下計畫之計畫歷次變異情形彙整表

二、行動計畫階段

為配合「臺鐵捷運化─高雄市區鐵路地下化計畫」，地方目的事業主管 機關高雄市政府於民國 96 年 10 月辦理本案「變更高雄市都市計畫主要計畫 及細部計畫公開展覽」，制後於民國 99 年 3 月公告實施。據此，在高雄車站 周邊交通規劃部分，交通部鐵路改建工程局提供經費委由高雄市政府辦理高 雄車站周邊交通規劃，然市府交通局爰委託「中華民國運輸學會」辦理該研 究規劃案。另外，在高雄車站站體設計部分，交通部鐵路改建工程局以委外 標案模式進行，由泰興工程顧問公司、宗邁建築師事務所辦理細部設計內容，

並於民國 99 年 3 月 11 日提送高雄市都市設計及土地使用開發許可審議委員 會審議。但為了配合地下化通車之預定期程，並減少因工程延宕而影響市民 生活之情形，市府都市設計委員會於民國 100 年 8 月 11 日有條件通過鐵路 改建工程局所提送之車站地下站體部分都市設計審議案，並附帶要求車站地 面層以上部分如大型拱頂、廣場、植栽景觀、商業大樓、國道客運轉運站等 規劃內容，續請鐵路改建工程局整合意見修正後，另提案辦理變更設計 (盧 維屏, 2013)。

圖 2-8 高雄車站轉型設計案的政策規劃過程圖

資料來源：本研究繪製

這麼重大的高雄車站轉型設計案，影響高雄城市百年大計的計畫，市政 府與規劃設計單位卻沒有舉辦任何一場說明會或公聽會，以向高雄市民說明 計畫內容或廣徵相關權益關係人的意見，反而僅由中央與地方之專業精英及 有權利者作為代表，在彼此現實條件下做出了妥協決策，如此錯誤的設計程 序嚴重缺乏和高雄市民廣泛的對話與溝通，將造成整體計畫缺乏設計內涵。

在民國 100 年 9 月鐵路改建工程局在「舊高雄車站歷史建物保存規劃設 計案」之研擬設計引發了許多委員及民間團體的質疑，其中張曦昀委員認為 這一系列的設計全是朝向資本利益城市之建構，進而引發新一波的「高雄車 站改建公民運動」 (魯台營, 2013)，民間團體多次向市政府反映應擴大民眾 參與廣徵民意，而非由少數自認是專家的規劃師來決定如此重大的計畫，但 卻均未獲得相關單位之善意回應，最後則由關心高雄車站發展的學者們發起 聲明，召集相關單位協商以力求中央及地方政府能重視此議題。

次年，也就是民國 101 年爰由市議會，召開多次公聽會進行探討高雄車 站建築設計及交通轉運等議題（如表 2-4 所示），以喚起市民之關切及重視，

並於民國 102 年 1 月的公聽會作出「高雄車站地面之所有設計有修改之共識 且要以擴大民眾參與之方式進行，初著手規劃之鳳山車站更應已有民眾參與 之國際競圖方式推動」之結論，獲得市長之允諾。並在民國 102 年 1 月市議 會提案中決議，由市議會召集 5 至 7 人成立「高雄鐵路地下化監督小組」。

表 2-4 高雄車站轉型設計案歷次座談會、公聽會彙整表

年 6 月在高雄市政府大門前「示威抗議」，以表達民眾參與之訴求與主張。該聯盟

已成為當前民主社會的必要元素，故市政府要求都發局透過全方位民眾參與來訂 定高雄車站設計準則之計畫，這也凸顯出原先的設計案是沒有設計準則之根據的。

因此，於民國 102 年 12 月市政府委由「類中介團體」的高雄大學團隊，從民國 103 年 5 月開始舉辦至少 12 場的市民會議，邀請高雄在地市民、權益關係人共同 參與討論，一方面將鐵路地下化資訊公開，二方面將討論出「具市民共識」的車

因此，於民國 102 年 12 月市政府委由「類中介團體」的高雄大學團隊，從民國 103 年 5 月開始舉辦至少 12 場的市民會議，邀請高雄在地市民、權益關係人共同 參與討論，一方面將鐵路地下化資訊公開，二方面將討論出「具市民共識」的車