高雄車站轉型設計導入民眾參與政策規劃之緣起與歷程

高雄車站在高雄都市的發展歷史中，向來是都市門戶象徵的地標，並且關係著 都市整體發展的脈動，它的改造當然也是公眾急需關切之事。然而，綜觀世界各地 大都會的車站空間，各國政府在規劃設計的決策中，擴大民眾參與以及廣徵民意來 作為城市願景的發展已是不可或缺的關鍵，也是世界潮流。因此，本節將依序探討 高雄車站轉型設計導入民眾參與政策規劃之緣起與歷程，高雄市政府在高雄車站改 建過程中，如何從衝突到對話，開放民眾參與都市建設，以落實民主政治的正當性 原則。如下詳述：

壹、車站設計導入民眾參與規劃之緣起

民國 95 年，行政院核定核定了「臺鐵捷運化─高雄市區鐵路地下化計畫」後，

高雄市民就一直非常關切高雄車站及其周邊場域未來的規劃發展。由於臺灣的都 市規劃在法定程序中對如何有效發展公共空間的都市設計並不完備，導致原開發 單位交通部鐵路改建工程局規劃出完全以商辦大樓為主體的設計方案，不但消解 了代表高雄人心中的城市象徵、集體記憶，更改變了代表高雄門戶地標的文化公 共財的場所精神，以及缺少完整的交通計畫配套（各公部門協商下已決議將車行 貫穿南北的地下道廢除），且這樣一個與市民生活息息相關的節點上，更漠視民意

的參與和討論，缺乏民眾參與的機會。引發民眾不滿市政府與規劃單位未重視民 意下擅自決策，而採取抗爭手段，力求市政府能重新審視民意，並納入民眾參與 和規劃單位進行對話。

貳、車站設計導入民眾參與規劃之歷程

近年來，自高雄車站的改建計畫啟動後，便引發社會各種不同的輿論與爭議，

影響高雄都市百年大計的「高雄市區鐵路地下化計畫」，市政府與規劃設計單位卻 沒有舉辦任何一場說明會或公聽會，以向高雄市民說明計畫內容或廣徵相關權益 關係人的意見。反而是民間團體經過多次的反應與抗爭後，市政府才基於民主政 治的正當性原則，重新開啟高雄車站設計的對話平台，廣納民眾意見與各種議題 的討論。因此，將依序探討從衝突到與民眾對話之演變歷程（如圖 5-1 所示），主 要分為衝突潛伏期、衝突擴大期、衝突解決期三大歷程，如下詳述：

圖 5-1 高雄車站轉型設計導入民眾參與規劃之歷程圖

資料來源：本研究繪製

(一) 衝突潛伏期

民國 99 年 3 月至 102 年 1 月。此一階段主要是在於研擬高雄車站的設 計方案，不論是高雄市議會或是民間團體，皆針對高雄車站的發展議題給予 關注。其中，民國 100 年 9 月在「舊高雄車站歷史建物保存規劃設計案」之 研擬設計遭受質疑，並於 101 年 11 月由市議會成立「鐵路地下化專案小組」，

首度召開高雄專案之公聽會。

1. 舊高雄車站歷史建物保存規劃設計遭質疑

舊高雄車站於民國 30 年完工，但為了因應高雄都會區鐵路地下化計劃 工程，於民國 91 年，在眾多高雄市民的呼籲以及專家學者的支持下，完成 了舊高雄車站帝冠式建築物的保留及遷移工程。在民國 100 年 9 月，鐵路改 建工程局在「舊高雄車站歷史建物保存規劃設計案」之研擬設計，將原約三 層樓高的舊高雄車站，包圍在兩棟高約九層樓的大樓中，有失帝冠建築歷史 風采，而遭受文史及建築景觀專家的質疑，進而引發新一波的「高雄車站改 建公民運動」。

2. 市議會組成監督小組召開公聽會

這一波新的「高雄車站改建公民運動」，主要是由民間團體多次向市政 府反映應擴大民眾參與廣徵民意，但卻均未獲得相關單位之善意回應。最後 則由關心高雄車站發展的民間團體與學者們（高雄地區五師六會：高雄市、

縣醫師公會、律師公會、會計師公會、牙醫師公會、建築師公會），於民國 100 年 11 月發起聲明，共同行文於行政院院長、交通部、高雄市市長及市 政府相關局處，要求高雄車站的站體規劃設計，應尊重高雄市歷史記憶及文 化傳承，以符合市民之期待，以力求相關主管機關審慎考量並予重新規劃設 計之訴求 (盧友義, 2013)。

次年，也就是民國 101 年爰由市議會成立「鐵路地下化專案小組」，並

於民國 101 年 11 月開始至民國 102 年 1 月止，共計召開了五個場次的公聽 會，針對交通轉運、火車站建築重新規劃、國際競圖、民眾參與等議題分別 進行討論，以喚起市民之關切及重視，但成效不彰。甚至鐵路改建工程局以 傲慢的態度編造一大堆理由，例如：改變建案配置做不到、結合民眾參與做 不到、增加綠地廣場做不到等理由搪塞，更以時程壓力要求局部修改儘速通 過審查 (盧友義, 2013)。

圖 5-2 高雄車站轉型設計案的衝突潛伏期歷程圖

資料來源：本研究繪製

(二) 衝突擴大期

民國 102 年 6 月至 102 年 10 月。此一階段主要是有鑑於前一時期，因 政策研擬過程規劃單位未與民眾進行對話，便逕自決策，致使民眾不滿而採 取抗爭之手段。其中，民國 102 年 6 月，民眾不滿市政府未重視民意，而採 取抗議手段。然而，為廣徵更多民意，於民國 102 年 9 月初「高雄車站公民 參與行動聯盟」辦理「高雄車站城市論壇」，一連展開共計三個場次。

1. 民眾不滿市政府未重視民意採取抗議手段

縱使在市議會舉辦的最後一次公聽會中，已有明確的討論出共識結論。

但主管機關以及規劃設計單位仍就顯得被動躊躇，未見其提出「民眾參與」

計畫之「行政程序」，並於民國 101 年 10 月所研擬的替代方案中，仍研擬出 將舊高雄車站掩藏在巨大建築堆之內，無視高雄市的自明性與都市空間意象。

然而，鐵路改建工程局過去提出的設計方案出現，高度強調商業開發、不具 高雄在地特性、缺少完整交通計畫配套、將舊車站古蹟包夾於兩棟水泥大樓 間等缺失。

尤鑒於此，民間團體不滿市政府與規劃設計單位漠視民意與不尊重歷史 文化的總總現象，結合了包括建築、景觀、空間、環保、文史、教改與都市 計畫等相關專業人士與團體，並由高雄市綠色協會扮演聯繫與串連平台，進 而由十多個關心高雄都市未來的民間團體聯屬組成了「高雄車站公民參與行 動聯盟」，具體要求市政府擴大民眾參與，以行政程序要求高雄車站改建機 關—鐵路改建工程局與鐵路局，擴大民眾參與，並提出具普世認知的「高雄 車站改建」民眾參與方案。然而，為求符合民主治理的正當性原則，「高雄 車站公民參與行動聯盟」於民國 102 年 6 月在高雄市政府大門前「示威抗議」， 以表達民眾參與之訴求與主張。

2. 民間團體自行辦理「高雄車站城市論壇」

在進行了上一階段的抗議活動後，由於市政府主管機關遲遲未有高雄火 車站民眾參與機制的方案提出。為了更進一步地廣徵民意，於是「高雄車站 公民參與行動聯盟」決定自行籌款辦理「高雄車站城市論壇」，於民國 102 年 9 月初至 102 年 10 月底，一連展開共計三個場次，並邀請了不同領域的 民眾，共同揭開與探討未來高雄車站的願景與想像。然而，該活動舉辦之目 的，在於勾勒市民對火車站的想像開始，並系列性的探討高雄車站文化歷史、

多元使用、產業發展、環境議題、社會正義、交通規劃等內容，以建立共同 監督的平台，將來和市政府進行溝通協調。

圖 5-3 高雄車站轉型設計案的衝突擴大期歷程圖

資料來源：本研究繪製

(三) 衝突解決期

民國 102 年 12 月至 104 年 1 月。此一階段主要是在於為解決政策衝突，

市政府開始重新審視民意，透過民眾參與過程，共同想像車站的未來願景。

其中，在民國 102 年 9 月市政府基於民主政治的正當性原則，重審民意，並 於民國 102 年 12 月促成了「鐵路地下化高雄車站暨周邊地區都市再發展與 空間設計準則建置案」，並且委託國立高雄大學團隊，辦理鐵路地下化相關 議題之民眾及專家學者意見交流活動。

1. 市政府基於民主政治的正當性重審民意

多少年來政府重大建設計劃的規劃，向來行之多年都是依法行政，經由 主管官員、專家學者共同深入研議，一再協商後所決定的規劃案。然而，在 當前的民主社會中，民主政治的正當性已出現危機，政府部門不能在躊躇於 傳統「由上而下」的規劃方式，終將導致更多官逼民反的衝突現象產生。反

倒是政府部門應轉變成「由下而上」的規劃方式，與民眾共同合作，並傾聽 民意，才能有效降低衝突的產生。

換言之，高雄車站轉型設計案在經過一連串的公民運動後，在民國 102 年 9 月市政府基於民主政治的正當性原則，願意停下腳步來重新審視民意，

並透過全方位的民眾參與來訂定高雄車站設計準則。

2. 市政府委託民間團體辦理高雄車站相關議題之意見交流活動

為突破過去高雄車站設計方案，在規劃過程中因民眾參與的不足，而無 法廣納更多的民意。於此，高雄市政府於民國 102 年 12 月促成了「鐵路地 下化高雄車站暨周邊地區都市再發展與空間設計準則建置案」，並且委託國 立高雄大學團隊，辦理民眾參與高雄車站論壇，以導入前瞻性與創新的都市 規劃策略建構民眾參與的對話平台，進行十二場關於高雄車站未來發展的各 種議題探討。透過邀請全民參與共同想像，將市民的願景與期待整合在車站

為突破過去高雄車站設計方案，在規劃過程中因民眾參與的不足，而無 法廣納更多的民意。於此，高雄市政府於民國 102 年 12 月促成了「鐵路地 下化高雄車站暨周邊地區都市再發展與空間設計準則建置案」，並且委託國 立高雄大學團隊，辦理民眾參與高雄車站論壇，以導入前瞻性與創新的都市 規劃策略建構民眾參與的對話平台，進行十二場關於高雄車站未來發展的各 種議題探討。透過邀請全民參與共同想像，將市民的願景與期待整合在車站