第二章 文獻回顧 文獻回顧 文獻回顧 文獻回顧
第一節 防災社區 防災社區 防災社區組織 防災社區 組織 組織之定義 組織 之定義 之定義 之定義
2.1.4 防災社區的定義 防災社區的定義 防災社區的定義 防災社區的定義
壹壹
壹壹、、、、學者論述學者論述學者論述學者論述
Tumothy Beatley（1999）27指出「永續社區」是降低人與財產暴露於自然災害，
如颶風、水災及地震的機會，這樣的社區就是能做到隨災害做應變的耐災社區，
對於災害，雖然迴避是更好的方法，但是永續社區承認部份暴露於災害是不可避 免的，而且可以達成其它重要的社區指標。
Graham A. Tobin（1999）28：表示「永續及耐災社區」是指一個結構的群體有 系統的將災害的影響最小化，同時有能力快速的重建社區之社會經濟活力，然而，
永續社區與災害的關係是複雜的，不能在沒有適當的考量社會、經濟與政策的因 素下去說明，甚至在部分情況下，將永續及耐災分析的概念架構，立於減災模型、
重建模型及結構認知模型等 3 種理論模型。
Kathleen S Crittenden（2001）29指出「防災社區（disaster resistant community）」
是一個較小的概念，目的在於促進與形塑在災害地區的社區架構與設計，以確保 安全、健康、生活品質與最小化人們在巨大的災害事變中的生命財產損失。「防 災社區」的目標在於增加災害回復力，以及具災害彈性的社區，這樣的社區可以 避免災難事件或者當災害發生時，所造成災難的結果。
洪鴻智（2001）30表示「抗災社區」（disaster-resistant community）建立的主
27David R. Godschalk, Timothy Beatley, Philip Berke, David J. Brower, Edward J. Kaiser, Charles C.
Bohl, R. Matthew Goebel, Natural Hazard Mitigation Recasting Disaster Policy and Planning, Washington, D.C., 1999。
28Graham A. Tobin, Sustainability and community resilience: the holy grail of hazards planning, Environmental Hazards1,1999。
29引自詹桂綺，社區防救災推動方式與流程之比較研究-以社區防救災總體營造實施計畫案例為對 象，臺灣大學建築與城鄉研究所博論，2003。
30洪鴻智，建立抗災社區與災害風險管理，立法院院聞，2001。
要目標，乃希望所有的社區在遭受任何自然災害侵襲時，生命財產的損害與重建 成本能降到最低（引自 Taylor，2001），且能藉由社區組織力量，彈性與即時進行 防災、救災與災後重建。故所有防救災的工作與計畫推動皆須回歸社區，政府或 社區外之其他社區或團體扮演的角色只在幫助與教育（或風險溝通）社區去尋求 與建立社區需要的防救災模式，以使社區能執行保護自我生命與財產的防災工 作。抗災社區的建立，依美國聯邦緊急事務管理總署（FEMA）的經驗，須從災害 風險溝通與風險教育做起，而欲進一步建立抗災社區，則須包含三項因子（其關 係如圖 2.1）（引自 Taylor，2001）：（1）由地方或社區自行決定抗災行動方案；（2）
私部門、非營利團體與社區參與；（3）長期及永續性投資育抗災工作。而社區抗 災行動方案，可以以下列三個層面來建立：（1）讓社區居民瞭解居住環境所面對 的災害特性、資訊與防救災問題；（2）與社區居民一起工作，發展出適合自己的 災害對抗策略；（3）引入適當之公益或非營利團體參與執行防救災策略。從此三 個向度可發現建立抗災社區，其實可與社區總體營造的理念結合，因此抗災社區 的建立應緊密結合地區發展計畫，以問題為導向，彈性反映社區居民需求，以建 立穩定、永續及持續改善問題的抗災導向社區。
私部門與社區參與
地方與社區為主體的 抗災社區＋政府與外
界的協助
長期及永續性投資育抗災工作 圖 2.2 抗災社區之組成因子
資料來源：洪鴻智，2001（引自 Taylor，2001）。〔16〕
陳亮全（2002）31對防災社區的定義為：所謂的「防災社區」是具有防救災功 能，朝向永續發展的社區。亦即，以社區民眾為主體，建構一個較不曾發生災害，
或是萬一發生災害時耐得起災害的考驗，將災害損失降至最低，進而迅速重建，
能夠永續經營的社區。
依據 FEMA32的定義，「防災社區」是指長期以社區為主體進行減災工作；促 使社區於天災來前，做好預防災害的措施，以減低社區的易致災性，避免讓災害 變成災難事件。除了硬體設備之外，還必須從居民、社區組織與計畫方面著手，
透過制度的訂定及居民的共識，逐漸朝永續的目標邁進。透過公部門與社區建立 夥伴關係、進行社區災害評估，進而確認社區面臨的風險以進行減災計畫，將是 達成防災社區的重要步驟。防災社區著眼於災前階段就能夠更主動的避免災難損 失及傷亡的發生。能夠推動災前減少易致災因子，災時緊急應變、自救互救、降 低災害損失，前於災後迅速參考推動復原重建，與天然災害共存的防災社區更適 合作為永續社區推動的基礎指標。
行政院災害防救委員會（2006）33指出「防災社區」是一個以社區為主體，經 由民眾參與、培力（empowerment）的過程，凝聚社區共識與力量，並藉由推動減 災的措施來減少社區的易致災因子，降低災害發生的機率。當萬一發生災害時，
社區可以防止災害不斷擴大。在災害發生後，更能迅速推動復原、重建邁向安全、
永續社區發展。為了達成「防災社區」的目標，社區應該進行各項防救災工作：
一、動員、參與、學習：透過民眾的動員、參與來凝聚社區意識，並經由學習來 獲取對災害及防救災的知識。
二、調查與分析：定時檢視社區的環境，調查社區的防救災軟體與硬體，以瞭解
31陳亮全，社區防災的推動，北投文化雜誌，2001。
32引自詹桂綺，社區防救災推動方式與流程之比較研究-以社區防救災總體營造實施計畫案例為對 象，臺灣大學建築與城鄉研究所博論，2003。
33防災社區指導手冊，行政院災害防救委員會，2006。
社區內人、物、環境的特性，並分析、掌握社區在安全與防救災上的諸項問 題。
三、研討與執行：共同討論社區防救災議題、研擬防救災對策與相關計畫，然後 執行減災措施，減少可能導致災害的因素，以降低災害發生的機率。
四、整備與演練：定期整備防救災相關物資與設備，演練緊急救災工作，以備不 時之需。萬一有大規模災害發生時，則依事先規劃的應變計畫，在第一時間 進行自救互救，減輕災害的損失。
五、重建的參與、推動：災後則透過社區的溝通、協調，於最短時間內形成共識，
在建構一個更安全環境（亦即減災）的目標之下，研擬重建計畫，並依優先 順序展開重建大業，為朝向永續社區而努力。
詹桂綺（2003）34彙整 Beatley的研究後，歸納出「耐災社區」之形成要素：
一、社區了解居住環境之易致災性：永續社區是一個具彈性的社區。它是一個瞭 解其居住貿質環境，並與災害共存的社區。
二、社區參與：在實踐永續社區步驟中，強調永續社區規畫根本土是以參與
（participatory）和社區（community）二者為基礎，共同發展未來願景。
三、防災知識與技術：Beatley 認為必須同時運用地理資訊系統、電腦模擬等技術，
將能幫助社區做出具永續性的發展計畫。
四、與公私部門建立合作的夥伴關係：促進社區與公私部門、自願團體或其他社 區建立合作關係，可整合其共同的社會、經濟願景，而夥伴關係的建立，將 有助於社區資源的取得，並廣泛達成區域永續耐災的目標。
五、公部門政策的支持：Beatley 表示政府各層級（scale）做的政策或計畫，都會 相互影響，甚至產生衝擊，因此若公部門可加強內部的協調和溝通並提供協 助，則可減少社區與公部門協商的時間成本或造成計畫間的衝突。
34詹桂綺，社區防救災推動方式與流程之比較研究-以社區防救災總體營造實施計畫案例為對象，臺 灣大學建築與城鄉研究所博論，2003。
貳 貳 貳
貳、、、、歸納分析歸納分析歸納分析歸納分析
從防災社區定義的論述中，可以歸納出所謂「防災社區」，除了包括「社區營 造」的意涵外，尚須考量社區災害風險因子、社區脆弱度與回復力等。經由民眾 參與、培力的過程，凝聚社區共識與力量，並藉由推動減災的措施來減少社區的 易致災因子，降低災害發生的機率，同時使社區具有自主的災害應變能力。在災 害發生時，能透過社區群體力量，有系統的將災害影響最小化，並在災害發生後，
更能迅速推動復原、重建邁向安全、永續社區發展。
尤其隨著經濟快速發展、科技進步與人們對於就業機會及物質需求之提昇等 因素，使得人口集中之都市化情形，日益加深，致使都市週邊土地超限利用問題 也日益嚴重。以大台北地區（北北基）為例，據民國 86 年內政部營建署統計資料 顯示，列管之大型山坡地住宅社區共有 230 個，佔全台灣總數約 71.4%，顯見山坡 地土地超限利用問題由來已久。隨著全球氣候變遷之影響，氣象災害造成嚴重之 損失，時有所聞，因此，如何建構一個妥適的山坡地防災社區，藉由社區自主防 災意識之提昇，進而擬訂社區災害預防與應變對策，使社區朝向防災、耐災社區 之正向發展，已是當前重要課題。